Реформа федеративных отношений кратко. Федеративная реформа в российской федерации на современном этапе адамянц сюзанна тиграновна. й этап – разграничение полномочий по регулированию

Последний месяц, начиная с годовщины указа от 13 мая (об образовании федеральных округов и назначении полпредов), Владимир Путин активно встречается с представителями российской власти на местах - у него побывали полпреды и руководители региональных общественных организаций, делегации СФ, президент совершил несколько поездок в регионы. На минувшей неделе Путин встречался с главами региональных законодательных собраний. Все это происходит в ожидании того, что можно назвать "федеративной реформой-2". От первой она отличается тем, что предложения идут уже не только из Кремля.

Процесс замены руководителей региональной исполнительной и законодательной власти на "делегированных" членов Совета Федерации вступил в заключительную стадию. Несмотря на то что новый сенаторский корпус в полном составе начнет действовать с 1 января 2002 года, уже начались дискуссии о его политическом будущем, статусе и полномочиях. Информационное поле насыщено проектами преобразования Совета Федерации.

За сохранение принципа назначения членов верхней палаты региональными властями выступает большая часть сенаторов-назначенцев, поскольку в случае изменения действующего законодательства они утратят статус федеральных политиков и влиятельных лоббистов. Основной тезис в пользу этого принципа - только будучи назначаемыми, а не избираемыми, члены Совета Федерации смогут сохранять взвешенную и прагматичную, а не популистскую позицию.

По меньшей мере три группы влияния выступают за дальнейшее реформирование верхней палаты российского парламента.

Можно прогнозировать, что уже в этом году будут предприняты попытки изменить либо статус и полномочия Совета Федерации, либо принципы его формирования

Первая настаивает на необходимости формирования Совета Федерации посредством прямых всенародных выборов представителей субъектов федерации. Наиболее твердо и последовательно эту позицию отстаивают ведущие либеральные силы, прежде всего думские фракции СПС и "Яблоко", а также полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко. Аналогичного мнения придерживаются и некоторые ветераны палаты. Самарский губернатор Константин Титов увязывает эту модель с необходимостью изменения Конституции. Кроме того, о возможности подобного подхода в ближайшие три-четыре года заявил один из руководителей группы "Федерация" в СФ Михаил Маргелов. Прямые выборы сенаторов могут усилить конфликтный потенциал политического пространства России, обернуться для глав российских регионов формированием потенциально влиятельной оппозиции в лице членов Совета Федерации. А федеральный центр должен будет рассматривать их в качестве нового инструмента влияния на региональные власти. Однако данный вариант, безусловно, является наиболее демократическим.

Вторая группа влияния настаивает либо на ликвидации Совета Федерации как органа государственной власти, либо на серьезном ограничении его полномочий . В авангард этой группы входят руководители наиболее развитых субъектов РФ, прежде всего презид

УДК 342.24(470)(091)

проекты реформирования

федеративных отношений в роССИИ в 1990-е гг.:

политико-правовой обзор

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Статья посвящена анализу проектов реформирования федеративных отношений в постсоветской России в один из переломных периодов ее развития - 1990-е гг. Исследованы различные политико-правовые проекты вариантов эволюции российской государственности. Автор обосновал вывод о том, что изменения субъектного состава Российской Федерации были не только возможны, но и объективно необходимы.

Ключевые слова: кризис советской федерации; проекты реформирования федеративных отношений; варианты взаимоотношений центра и субъектов Федерации; обсуждение оптимизации субъектного состава РФ; перспективы эволюции федеративных отношений в России.

Рубеж 80-90-х гг. ХХ в. явился наиболее сложным для развития российской государственности за всю ее более чем тысячелетнюю историю. Явные провалы экономической политики, проводимой горбачевским руководством, усиливавшаяся финансовая зависимость Союза ССР, а затем и новой России от развитых зарубежных государств, резкое падение жизненного уровня основной массы населения страны, вырвавшиеся наружу политические, идеологические проблемы, религиозные и национальные/националистические движения, давление геополитического Запада - все это расшатывало государственность, не могло не влиять на отношения центра и регионов. В ходе обострившейся борьбы за политическую и экономическую власть наиболее радикальные сторонники либеральной идеи оказались в одном ряду с антироссийски настроенными националистическими силами в большинстве союзных республик.

В результате распада (развала?) Союза ССР советская федерация перестала существовать как юридически, так и фактически. РСФСР, также формально федеративное государство, как наиболее крупная по территории и населению часть бывшего СССР, находилась под угрозой фактического развала. Речь идет не только о сепаратизме и фактическом выходе из состава РСФСР Чеченской Республики при президентах Д. Дудаеве и А. Масхадове, но и сепаратизме отдельных республик и обла-

стей (Татарстан, Башкортостан, Саха/Якутия, отчасти Свердловская область и др.).

По мере укрепления федеральной власти реальные полномочия многих региональных лидеров постепенно сокращались. Но это таило в себе и потенциальную угрозу. Сформировавшаяся местная элита и бюрократия, почувствовавшая вкус власти и собственности, усиливала противодействие федеральным властям в различных, более завуалированных формах. А это не снимало с повестки дня вопрос о потенциальном развале Российской Федерации.

Рассмотрим, какие же проекты и возможные варианты развития российской государственности после распада Союза ССР обсуждались и при наличии необходимых условий могли быть реализованы.

Первый. Создание так называемой Русской республики, которая бы наряду с другими, уже существующими национально-территориальными республиками, вошла бы в состав Российской Федерации. В условиях многонационального состава исторической России этот проект был не только нереализуемым, но и опасным для эскалации межнациональных отношений. Российская Федерация, еще не оформившись после событий 1991 г., могла повторить судьбу СССР.

Второй. Отказ от национально-территориального принципа и создание федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Этот проект можно признать идеальным, но поэтому

и нереализуемым в тех конкретных условиях. Пошли бы тогда национальные элиты на отказ от национально-территориального принципа? Разработаны ли были критерии оптимального экономико-географического районирования? Именно в тот период, рубежа 1991-1992 гг.? Очевидно, что это риторические вопросы.

Третий. Создание федерации республик (национально-территориальных образований) и так называемых земель (административно-территориальных образований по типу существующих в ФРГ). Но эти проекты были категорически отвергнуты в бывших автономных республиках, не желавших иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями. Проведение курса на укрупнение административно-территориальных единиц в условиях слабой центральной власти означало бы создание подобия конфедерации.

Четвертый. Эти предложения содержались в проекте Конституции РФ, разработанном политсоветом Движения демократических реформ России (разработчики проекта юристы С. С. Алексеев, А. А. Собчак, Ю. Х. Калмыков). Они предложили национальные республики, губернии и автономные национальные сообщества признать субъектами федерации. Республики, по их мнению, - это суверенные государства, губернии - территориальные государственно-административные образования, которые бы обеспечивали сочетание государственного начала и местного самоуправления. Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов. Они же отстаивали идею заключения индивидуальных договоров между всеми субъектами федерации .

Анализируя эти проекты становления Российской Федерации, можно предположить, что будь они реализованы, Россию ждала бы участь Союза ССР.

Еще в 1992 г. при обсуждении научным юридическим сообществом проекта новой Конституции (предварительного, а не того, который был положен в основу Конституции 1993 г.) канд. юрид. наук А. А. Уваров (Оренбургский филиал МЮИ) отметил, что слабым местом проекта является раздел о федеративном устройстве России. Он заострил внимание на том, что надо стремиться к тому, чтобы на базе автоном-

ных областей и округов не возникали карликовые республики, так как это вызовет дальнейшую дестабилизацию экономических и политических отношений, новые национальные конфликты. «Видимо, - писал А. А. Уваров, - необходимо на научной основе разработать некоторые критерии (экономические, политические, демографические и т. п.), на основе которых можно проектировать потенциальные субъекты Федерации России» .

Одной из наиболее актуальных проблем, начиная с так называемого парада суверенитетов конца 1980-х - начала 1990-х гг. и на протяжении всего последнего десятилетия ХХ в., была проблема взаимоотношений краев/областей и бывших автономных округов, ставших по Конституции 1993 г. равноправными субъектами Федерации (п. 1 ст. 5). В главе 3 «Федеративное устройство» (ч. 4 ст. 66) определены отношения автономных округов, входящих в состав края или области. Они «могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». На практике же разногласия между краем/областью и округом продолжали оставаться. Каков же был механизм их преодоления? Один из них был предложен Н. М. Добрыниным, заместителем главы Ханты-Мансийского автономного округа, впоследствии - д-ром юрид. наук, профессором. Он считал целесообразным регулировать отношения в три этапа.

Первый этап - непосредственное и добровольное взаимодействие равноправных субъектов Федерации. На этом этапе желательны и необходимы были экономические договоры и соглашения, реализация общих программ, направленных на достижение экономической интеграции. Возможна также передача отдельных полномочий автономных округов областным органам государственной власти. Таким образом, это комплекс мер, направленных на обеспечение целостности края/области как единого правового и экономического пространства.

Второй этап - формирование федерально-региональных отношений. На этом этапе желательно подписание договоров между областью и входящим в его состав автономным округом. Такие договоры были заключены, к примеру, между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным

округом, между Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом.

На третьем этапе должна была формироваться единая законодательная база двух субъектов, возможно формирование краевого/областного двухпалатного законодательного собрания . Предложенный Н. М. Добрыниным механизм взаимодействия сложносоставных субъектов Федерации в тех условиях слабости и отсутствия воли федеральных властей был вполне приемлем для решения вопросов на региональном уровне.

В первый период президентства (1990-1996) Б. Н. Ельцина предпринимались попытки реформировать структуру власти, сложившейся тогда в Российской Федерации, с намерением усиления не только роли центра, но и устранения явных перекосов на уровне бывших советских автономных республик и краев/областей в пользу последних. Попытки, необходимо отметить, слабые и нерезультативные. В 1993 г. состоялась встреча Б. Н. Ельцина со своими полномочными представителями, которая прошла в Петрозаводске (Республика Карелия). Президент России выступил перед ними с предложением о создании Совета Федерации, который бы состоял из уполномоченных от всех 89 субъектов Федерации и явился бы верхней палатой российского парламента. Но лидеры республик, как и следовало ожидать в реально сложившейся ситуации, не согласились на это предложение . Почему? В случае равного представительства в Совете Федерации руководители краев и областей получили бы численное превосходство, а это, по мнению руководителей бывших автономий, ставших президентами, существенно ограничивало их влияние на центральную власть в отстаивании своих, зачастую корпоративных, интересов. Не случайно в 1994 г. тогдашние лидеры Чечни и Татарстана отказались признать Конституцию РФ. По сути дела, Президенту Б. Н. Ельцину было навязано подписание двустороннего договора с Казанью. Таким образом, предпринятая попытка центра сбалансировать отношения с регионами (субъектами) путем фактического уравнивания их статуса не удалась.

Предлагались ли какие-либо проекты реформирования федеративных отношений в Российской Федерации в 1990-е гг.? Да, их было несколько. Один из них разрабаты-

вался в 1995 г. в аналитическом управлении при Президенте РФ. Проект предусматривал формирование сети из примерно 30 федеральных округов с представительствами в малых провинциальных городах России. В ведении этих округов было бы решение вопросов, отнесенных к федеральной компетенции; при этом деление государства на 89 субъектов сохранялось бы, но их значение уменьшилось бы. Например, предлагалось создание Енисейского округа, Дальневосточного округа, Восточно-Сибирского (Байкальского) округа и др. Возможным административным центром последнего из перечисленных округов, по мнению разработчиков, могли стать Ангарск, Усолье-Сибирское или Листвянка .

В ельцинский период сложилась специфическая система федеративных отношений в России. Ее основные черты можно свести к следующим:

1. Смешанный этнотерриториальный характер построения Федерации, потенциально и фактически опасный конфликтами на этнической, религиозной (квазирелигиозной) почве. Сопутствующее явление, принявшее массовый характер, - этновы-давливание представителей одних народов другими под различными предлогами, часто с применением насилия или его угрозой.

2. Асимметричность масштабов федеральных границ и, как следствие, неравный вес голосов проживающего в них населения.

3. Неравенство статусов субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях между республиками и «простыми» краями/областями, а также в наличии субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов. Это последнее с чьей-то «легкой руки» получило название «матрешки».

4. Значительная экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые существенно отличались друг от друга по степени развития социальной инфраструктуры, условиям жизни населения.

5. Дотационный характер большинства субъектов Федерации и, следовательно, их зависимость от размера финансовых потоков центра.

6. Неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его связи в центральных коридорах власти во многом определяли

отношение федеральных властей к региону и тем самым - к уровню экономического и социального положения проживавших в нем граждан.

8. Очевидный «разнобой» в законодательстве различных субъектов Федерации .

Оценивая особенности российского федерализма, сложившегося в 1990-е гг., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Б. С. Крылов назвал его «фантомным». Поясняя свою мысль, ученый отметил, что это явление сложилось под воздействием взглядов и решений подчас недальновидных политиков, не представляющих совершенной модели федеративных отношений. Развитию «совершенного» федерализма препятствовала неоднородность субъектов Федерации по их политическим, экономическим и правовым характеристикам. К тому же очевидны были и другие негативные моменты. С одной стороны, стремление некоторых федеральных органов государственной власти к централизации максимума полномочий, а, с другой, попытки правящих элит отдельных регионов расширить их полномочия под предлогом «защиты интересов титульной нации» .

Понятие «фантомный федерализм» использует и Н. М. Добрынин, относя его, правда, больше к советской модели федерализма. Это такая модель федерализма, при которой зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся, где фактически существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы . Все эти «родовые» черты, к сожалению, сохранялись и в 1990-е гг.

Начало первого президентского срока В. В. Путина характеризовалось немалым количеством проектов и предложений по решению тяжелого ельцинского наследства в сложившихся отношениях центра и субъектов Федерации. Например, А. Б. Зубов, ст. науч. сотр. Института востоковедения РАН, отмечал, что «вряд ли нынешняя администрация (В. В. Путина. - В. К.), находящаяся в плену узких и корыстных целей сохранения всевластия олигархического клана политической "семьи" Ельцина, окажется способной на действительно глубокие преобразования системы органи-

Какой же путь развития России в таком случае предложил автор? Он предложил ввести самоуправление. При этом уставы областей станут совершенно излишними и даже вредными элементами государственной жизни. Губернаторы в этой системе должны назначаться из центра. С помощью самоуправления можно будет решить и национальный вопрос.

Свои предложения по реформированию постельцинской Российской Федерации А. Б. Зубов завершил так: «Процесс перехода от нынешнего феодал-федерализма к разумной системе местного широкого самоуправления, экстерриториальных национально-культурных автономий, ограниченных автономий областных и корпоративной Верхней Палаты - дело непростое. Сегодня нам жизненно важно для обеспечения стабильного государственного развития, постепенно отказываясь от несвойственного России федерализма, вновь освоить опыт земского самоуправления». Как видим, предложения А. Б. Зубова носили радикальный характер, вплоть до признания нелегитимными законодательные акты Советского государства по вопросам государственного и национально-государственного строительства. Предложения же начать строить структуру государства с чистого листа привносят в предлагаемые

проекты элементы идеализма и волюнтаризма одновременно. Вместе с тем идеи о расширении основ местного самоуправления и внедрения национально-культурной автономии можно отнести к вполне здравым.

Однако отказ от федерализма как от идеи и практики государственного устройства России имел мало сторонников. Гораздо большее количество предложений и проектов касалось путей совершенствования российского федерализма. При этом проекты в силу их социально-политической и экономической значимости предлагали, разумеется, не только юристы. Географы Д. Н. Замятин и Н. Ю. Замятина в тот же начальный период президентства В. В. Путина предложили расширить само понятие федерализма. С позиций своего видения проблемы они считали возможным перейти от трактовки федерализма как специфического территориально-политического устройства к восприятию его в качестве особой системы территориальных отношений, причем не только правовых, но и экономических, финансовых и даже культурных. Отношения же между центром и субъектами Федерации на тот период (2000 г. - начало 2001 г.) они характеризовали как не федеративные, а по сути, воссозданные феодальные отношения. Традиция же выделения национально-территориальных образований в советский период повлекла, по их мнению, два негативных последствия: фактическое создание идеологической базы для национального сепаратизма; способствование возникновению так называемой асси-метричной федерации, при которой завышен статус национально-территориальных образований по отношению к административно-территориальным.

Какие же способы решения вопроса предлагали ученые? Их, по меньшей мере, два. Первый, как они его сами определили, - идеальный. Это изменения административно-территориального деления страны с отказом от принципа: каждой нации - своя территория. И второй. Авторы предложили перейти к исследованию и конструированию образно-географических интерпретаций (ОГИ) федерализма. Последнее включало исследование геополитических, геокультурных, геоэкономических, геосоциальных образов и конструирование мегарегионов. Это, по их мнению, оказало бы мощное воздействие на обновление административно-территориального деления государства .

Таким образом, президент В. В. Путин получил тяжелое наследство. Не касаясь экономических, социальных, идеологических, ментальных проблем и настроений в обществе, отметим то, что относится к теме настоящего исследования. Оживление национализма и сепаратизма в многонациональной Федерации, построенной по национально-территориальному принципу, делало ее особенно уязвимой. Процесс глобализации, новые вызовы начала XXI в. лишний раз обнажили эти проблемы. Размышляя над этой проблемой, свой вариант возможных действий предложили канд. филос. наук, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России

A. А. Захаров. Он своеобразно поставил вопрос: чтобы стал делать на месте

B. В. Путина гипотетический идеальный лидер, располагающий невиданным для некоммунистической России мандатом доверия? Отвечая на этот вопрос, А. А. Захаров выделил три пункта:

1) начал бы административную реформу, укрупняющую субъекты Федерации;

2) принял бы дисциплинарные акции в отношении «отбившихся от рук» национальных республик и их лидеров, поскольку в концу ХХ в., по его мнению, несоответствие республиканских конституций Основному закону РФ достигло той отметки, за которой начинается распад единого государства;

3) самым решительным образом подержал бы местное самоуправление - естественную опору федеративного государства.

Слабые демократические и гражданские основания отечественного федерализма делали его наиболее уязвимым. Другие варианты развития ситуации сводились к двум тенденциям: либо сползанию к унитаризму, либо к конфедерации. Однако для России наиболее приемлемым вариантом оставалось сохранение федерации .

Другой автор, канд. полит. наук М. Г. Миронюк, оценивая состояние и перспективы реформирования федеративных отношений в России, также указывал в качестве одного из первоочередных шагов на превращение субъектов Федерации в «действительно полноценные политические сообщества» путем их укрупнения, если такое укрупнение приведет к их экономической эффективности.

периода, отметив, что В. В. Путин решительно стал выстраивать властную вертикаль, считая дефицит государственной власти причиной неэффективности отечественной модели федерализма, а также провала экономических реформ. Такой подход М. Г. Миронюк определил как сугубо инструментальный. Главное же, по его мнению, заключалось не в «абстрактном укреплении властной вертикали», а в конкретизации функций государства, как на федеральном, так и на региональном уровне. Тенденция к усилению роли федерального центра просматривается и в устойчивых федерациях, т. е. носит универсальный характер .

В данном контексте полезно посмотреть, каким образом выглядели перспективы реформирования федеративных отношений в общественном мнении. В числе наиболее встречавшихся мнений были: ликвидация различий между краями, областями и республиками; отказ от национально-территориального деления; создание губерний. Отдельно стоял вопрос об укрупнении субъектов Федерации. При этом данное предложение поддерживали 35-43 % экспертов «русских» территорий. Зато противников укрупнения в национальных республиках оказалось 60-68 %. Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, а именно: 60-80 % опрошенных респондентов, представлявших различные регионы, отдали предпочтение федерации, и лишь 10-25 % склонялись к унитарному государственному устройству .

В настоящее время практически забыт факт, что еще в феврале 2000 г., т. е. до избрания В. В. Путина на пост Президента Российской Федерации губернаторы Белгородской, Курганской и Новгородской областей выступили с обращением, в котором предлагали провести укрупнение регионов, сократив их до 20-30, и отказаться от выборов губернаторов . Примечательно, что центр, а точнее администрация Президента РФ, услышала эти призывы, но использовала их в отношении слабых дотационных регионов (автономных округов). Но и здесь был заблокирован пакет предложений от финансово-промышленных групп об объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Почему? В этом случае образовался бы мощный по промышленному потенциалу и территории регион,

обладающий значительными стратегическими сырьевыми ресурсами. Как видим, подход самой федеральной власти к проблеме укрупнения субъектов Федерации носил «точечный» характер.

Возникает вопрос: а после объединения пяти «сложносоставных» субъектов, три из которых находятся на территории Восточной Сибири, возникали и возникают проекты дальнейшего развития федеративных отношений? Конечно же, да. Ведь описанный и проанализированный на доступном нам уровне процесс окончательно не мог и не был призван решить все накапливающиеся в течение длительного периода времени проблемы. Вопрос о законодательном регулировании территориального устройства Российской Федерации не снят с повестки дня.

Оптимизация субъектного состава Российской Федерации не должна сводиться к механическому сокращению числа субъектов Федерации, а включать в себя и другие меры территориального развития. В настоящее время в Российской Федерации имеется три вида «макрорегионов»: федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономические макрорегионы. Федеральные округа по-прежнему обеспечивают реализацию полномочий главы государства в территориальном аспекте. В соответствии с Концепцией-2020, которую никто не отменял, предусмотрено формирование 11 экономических районов - территориальных единиц макрорегионального уровня. А в пределах экономических макрорегионов могут быть реализованы межрегиональные проекты, осуществляемые субъектами Федерации, мероприятия по производственной и научно-технической интеграции .

Таким образом, изменения субъектного состава Российской Федерации в будущем не только возможны, но и необходимы. При этом должен быть учтен весь предыдущий опыт, минимизированы ошибки; все возможные социально-политические, социально-экономические проекты должны обсуждаться экспертным сообществом, проходить системную правовую экспертизу. Это должно стать составной частью реализации программ, выдвинутых руководством Российской Федерации по превращению России в динамично развивающееся государство, занимающее передовые позиции в современном мире, способное ответить на все вызовы XXI в. Е

1. Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России / / Государство и право. 1992. № 11. С. 30.

2. Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) / / Государство и право. 1992. № 8. С. 19.

3. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7. С. 49.

4. Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. № 5. С. 71.

5. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 101.

6. Федерализм и публичная сфера в России /

B. Д. Соловей // Полис. 2001. № 4. С. 138-139.

7. Крылов Б. С. Рец. на: Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. - Новосибирск, 2005. - 367 с. // Государство и право. 2006. № 1. С. 127-128.

8. Добрынин Н. М. Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма // Государство и право. 2006. № 8. С. 50.

9. Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 51, 54.

10. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 99, 103.

11. Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. 2002. № 6. С. 123-125.

12. Миронюк М. Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. 2003. № 3. С. 104, 106.

13. Федеративная реформа В. Путина в зеркале общественного мнения в регионах // Полис. 2002. № 3. С. 124.

14. Гельман А. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 97.

15. Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журн. рос. права. 2009. № 12. С. 28-29.

список литературы

Гельман А. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России / / Полис. - 2006. - № 2. - С. 97.

Добрынин Н. М. Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма / / Государство и право. - 2006. - № 8. - С. 50.

Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 49.

Замятин Д. Н. Пространство российского федерализма / Д. Н. Замятин, Н. Ю. Замятина // Полис. - 2000. - № 5. - С. 101.

Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. - 2002. - № 6. - С. 123-125.

Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. - 2000. - № 5. - С. 51-54.

Ильинский И. П. Новое федеративное устройство России / И. П. Ильинский, Б. С. Крылов, Н. А. Михалева // Государство и право. - 1992. - № 11. - С. 30-34.

Крылов Б. С. Рец. на: Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. - Новосибирск, 2005. - 367 с. // Государство и право. - 2006. - № 1. - С. 127-128.

Миронюк М. Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. - 2003. - № 3. - С. 104-106.

Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. - 2000. - № 5. - С. 71.

Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) // Государство и право. - 1992. - № 8. - С. 19.

Федерализм и публичная сфера в России /

A. А. Галкин, П. А. Федосов, С. Д. Салентей,

B. Д. Соловей // Полис. - 2001. - № 4. - С. 138-139. Федеративная реформа В. Путина в зеркале

общественного мнения в регионах // Полис. - 2002. - № 3. - С. 124.

Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения / / Журн. рос. права. - 2009. - № 12. - С. 28-29.

Reform Projects of Federal Relations in Russia in the 1990s: Political end Legal Review

The article deals the restructuring plans of federal relations in post-Soviet federal relations in the one of the crucial period of its development, the 1990-s. The article presents different political and legal projects evolution of the Russian state. The author concludes that changes the subject composition of the Russian Federation was not only possible but necessary.

Key words: crisis Soviet Federation; the restructuring of federal relations; optimizing Russian Federation subject composition; prospects for the evolution of the federal relations in Russia.

Российская Федерация имеет беспрецедентную территориальную, политическую, социальную и экономическую дифференциацию.

Разнообразие регионов Российской Федерации можно разбить на три группы - развитые, среднеразвитые и менее развитые. В состав этих трех групп в 2000 г. входили соответственно 50, 30 и 20% от общей численности населения страны . В 2009 г., когда в связи с укрупнением ряда субъектов РФ их стало 83, структура региональных бюджетов по доходам выглядела следующим образом: доля финансовой помощи в доходах бюджета превышала собственные в 7 регионах, от 20 до 60% - в 37 регионах, от 5 до 20% - в 29 субъектах РФ, менее 5% - в 10 регионах. При этом важнейшие различия между регионами зависят не столько от уровня валового регионального продукта (ВРП), сколько от структуры доходов - на каких ресурсах (своих или дотационных) достигается и уровень ВРП, и потребления .

Современный этап реформы федеративных отношений и местного самоуправления, реализуемый с 2005 г., связан с принятием новых федеральных законов , а также Концепции совершенствования межбюджетных отношений.

С 2005 г. были приняты и реализованы пять важнейших направлений данной реформы.

1. Упорядочено бюджетное устройство в Федерации в целом и в субъектах РФ - это трехуровневая бюджетная система: федеральный бюджет, бюджеты субъекта РФ, местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования.
2. Разграничены расходные полномочия и расходы между всеми уровнями власти и их бюджетами.
3. Разграничены налоговые полномочия и доходные источники для исполнения расходных обязательств.
4. Формализовано предоставление финансовой помощи регионам и муниципалитетам.
5. Приняты и реализуются Программы повышения качества управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.

По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации.

Так, по первому направлению , связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, был проведен серьезный анализ сложившейся практики устройства бюджетной системы и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных разновидностей бюджетного устройства на единой территории страны.

В конечном итоге законодательно сохранены три уровня бюджетной системы: федеральный, субъектов РФ, местный, однако последний уровень разделен на подуровни - территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, а также городских и сельских поселений).

Следующим направлением реформы стало разграничение расходных полномочий. Оно осуществлено исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления и их бюджетами исходя из трех критериев: первый - определение того уровня, который устанавливает нормативно-правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, ретонального закона либо решения представительного органа власти местного самоуправления), затем уровня, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги, и, наконец, уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.

Третьим направлением реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма, в рамках реформы было бы важно децентрализовать не только расходные полномочия, но и соответствующие им доходные источники. В российском же варианте реформы этого не произошло - наиболее важные доходные источники (весь НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, существенная доля налога на добычу природных ископаемых и т.д.) сконцентрированы на федеральном уровне, сопоставимая, но меньшая часть доходов - на уровне субфедеральных бюджетов и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов - на двух подуровнях местных бюджетов.

Вместе с тем каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия. Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно.

Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов помимо традиционных - безвозмездных, безвозвратных: дотации (нецелевая помощь), субвенции (целевая), субсидии (долевая), бюджетных кредитов (возвратные, но недорогие, часть от действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ). К новым видам относятся отрицательные трансферты - изъятие части от превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и т.д.).

Такая помощь предоставляется субъектам РФ и муниципалитетам из фондов финансовой поддержки, созданных на первоначальном этапе в рамках федерального бюджета . Их механизмы и инструментарий отработаны федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъекты РФ адаптировали эту практику по отношению к собственным муниципальным образованиям.

Важным новшеством реформы, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, стало принятие решения о введении временной финансовой администрации, что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов воздействия на региональные и местные администрации с целью наведения порядка в управлении общественными финансами регионов и муниципалитетов.

Структурной составляющей реформирования общественных финансов стало принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений.

Новыми задачами реформирования межбюджетных отношений стали:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов.
2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

Новые подходы предполагают дифференцированный инструментарий, применительно к субъектам РФ, сгруппированным в три блока в зависимости от уровня дотационности:

самодостаточные субъекты РФ имеют более высокий уровень самостоятельности в управлении общественными финансами, ограниченный исключительно требованиями БК РФ;

к двум третям субъектов РФ, имеющим уровень дотационности до 60%, предъявляются дополнительные требования (ограничения расходов на содержание органов государственной власти; предельные размеры повышения оплаты труда работников бюджетной сферы; реализация предписаний Минфина России по бюджетным вопроса);

к наиболее дотационным субъектам РФ (дотационность которых превышает 60%) эти дополнительные требования ужесточаются (подписание соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов; запрет на финансирование мероприятий, не отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации; ежегодная проверка бюджета Счетной палатой или ФСФБН).

Такой подход представляется нам справедливым, его реализация позволит проводить взвешенную региональную политику по сопоставимым правилам, для всех понятным.

К 2011 г. федеральным законодательством на основе инвентаризации и расширения полномочий субъектов РФ закреплены установление и исполнение расходных обязательств между уровнями власти и управления, организация бюджетного процесса, процедуры заключения и исполнения государственных контрактов, способы оказания государственных услуг.

Велетминский И. Кому сегодня жить хорошо // Российская газета. 2006.№ 197. 6 сентября.
Разница между отдельными российскими регионами по ключевым показателям развития (ВРП, инвестиции) достигает 20-30 раз. Например,население Московской области составляет 6,5 млн человек, а Эвенкийского автономного округа - 19 тыс. человек (разница в 340 тыс. раз). Помасштабам промышленного производства регионы Южного федеральногоокруга различаются в 16 раз, Центрального - в 7 раз. Дифференциациядоходов между Тюменской областью и Ингушетией различается в 7 раз, апо налоговому потенциалу Московская область превосходит Ивановскуюобласть в 20 раз, Тюменская область превосходит Дагестан в 100 раз.
См.: № 95-ФЗ и № 131-ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., постановление Правительства № 249.
Было создано несколько целевых бюджетных фондов в структуре расхо
дов бюджета: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ - для общеговыравнивания душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых
дотаций; фонд компенсаций-для финансирования федеральных мандатов(детских пособий, инвалидов, ветеранов путем предоставления целевыхсубвенции); фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки на долевой основе приоритетных расходов (долевые субсидии); фондрегионального развития - финансирования инвестиционных проектовна долевой основе (субсидии); фонд реформирования региональных имуниципальных финансов (ФРРМФ) - для поддержки бюджетных реформна субфедеральном уровне, а с 2005 г. и на муниципальном (инструмент:субсидии - долевое участие в реформировании региональных и муниципальных финансов).

Как принято считать, федеративная реформа началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента, хотя данный институт в регионах существовал и ранее. С точки зрения некоторых авторов (Н. М. Добрынин, М. В. Глигич-Золотарева, С. И. Некрасов), федеральные округа, не являясь субъектами федеративных отношений, представляют собой звено вертикали исполнительной власти. Процессы их образования и деятельности подлежат рассмотрению в рамках скорее административного, чем конституционного права. «Окружное» строительство не влечет за собой изменений в федеративном устройстве страны и не имеет ничего общего с федеративной реформой. В этой связи институт полномочных представителей Президента РФ рассматривается указанными авторами как инструмент временного, антикризисного управления 1 .

По мнению В. Е. Чиркина, «хотя юридически создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства России (округа не имеют прав субъекта Федерации и соответствующих органов), на деле после их создания и назначения в них полномочных представителей Президента с некоторыми новыми задачами и правами, которых не имели прежние представители, ситуация изменилась» .

Ситуация действительно изменилась, причем коренным образом. Мне довелось работать заместителем полномочного представителя Президента РФ в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае в предшествующие федеративной реформе годы (1997-1999). Поэтому есть что и с чем сравнивать. До начала федеративной реформы основное внимание уделялось информированию федерального центра о социально-политической ситуации в регионе и координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти для решения приоритетных государственных задач. Для выполнения координирующих функций была создана специальная региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти. На заседаниях коллегии в 1998-1999 гг. рассматривались вопросы упорядочения структуры их территориальных подразделений, объединения усилий в поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации, совершенствования управления федеральными унитарными предприятиями и др. Вопросами воздействия на региональные органы власти представители Президента тогда практически не занимались.

В процессе федеративной реформы доминирующее направление в их деятельности приобрело прямое влияние на органы государственной власти субъектов РФ с включением их в единую вертикаль власти.

В этой ипостаси институт полномочных представителей внес серьезные коррективы в конституционную схему разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. По мнению В. Н. Лысенко, данный институт вступает в противоречие с конституционным и законодательным разграничением компетенции между различными уровнями публичной власти, заменяя ее единой вертикалью исполнительной власти сверху донизу . Тем самым наряду с федеративными отношениями, имманентными федеративному государству, основанными на равенстве и конституционно ограниченной независимости сторон, начинают складываться административные отношения господства и подчинения между центром и регионами, более присущие унитарному государству.

На первоначальном этапе федеративной реформы был установлен федеральный контроль за исполнительной и законодательной властью субъектов РФ, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, приведению в соответствие с ними всего регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Решительная и жесткая государственная политика дала свои результаты. Законодательное ограничение договорного процесса в совокупности с его реальными недостатками и упущениями привели к возникновению негативного отношения к договорной форме разделения государственной власти вплоть до полного отрицания возможности ее применения в конституционной практике.

По мнению Т. А. Рабко, четко обозначилась властная группа (сотрудники администрации Президента и ряд глав субъектов Федерации), которая категорически отрицала договорную форму разграничения предметов ведения и полномочий: «Основной мотив публичных высказываний представителей данной группы сводится к тому, что договоры являются рудиментом ельцинской эпохи; содержание договоров предопределялось политической реальностью России конца прошлого столетия; для них типично отступление от положений федерального законодательства; в современных условиях необходимо не только пересмотреть заключенные договоры, но и вообще отказаться от договорных взаимоотношений с субъектами Федерации - урегулировать все проблемы, связанные с разграничением предметов ведения федеральными законами» 1 . В результате была проведена жесткая политическая акция по расторжению договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. По замечанию Н. В. Варламовой, «наиболее эффективный и гибкий инструмент регулирования федеративных отношений сначала использовался неумело и деструктивно, а затем был просто отброшен» .

В целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов в тот период была значительно усилена роль и расширены полномочия Министерства юстиции РФ по мониторингу правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр, ведение которого возложено на Министерство юстиции. Данному ведомству предоставлены полномочия по проведению юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и внесению представлений в принявшие их региональные, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти в случае их несоответствия Конституции и федеральным законам.

Вопрос о конституционности экспертных и контрольных полномочий Министерства юстиции в отношении законодательных органов государственной власти субъектов РФ остается открытым. Наделение подобной компетенцией федерального органа исполнительной власти, попытка поставить федеральную исполнительную власть над законодательной властью в регионах противоречит, по нашему мнению, во-первых, принципу разделения властей (ст. 10 Конституции), во-вторых, принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции). Очевидно, что федеральный орган исполнительной власти не вправе осуществлять экспертные и контрольные функции в отношении законодательной деятельности, тем более в субъектах РФ. Кроме того, разграничение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, в том числе в такой сфере, как обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов РФ (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции), подлежит регулированию федеральным законом, но отнюдь не указом Президента РФ.

Необходимо отметить, что усиление роли Министерства юстиции РФ в этом направлении начало просматриваться еще в середине 1990-х гг. Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и принятым в его исполнение постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» были закреплены экспертные и контрольные функции указанного ведомства по отношению к законодательной деятельности субъектов РФ. Такие новации получили критическое осмысление в научной литературе и негативную реакцию Совета Федерации, призванного защищать интересы регионов, которых эта палата представляет в Федеральном Собрании. В письме председателя Совета Федерации В. Ф. Шумейко в адрес Президента и Правительства РФ был дан критический анализ такого разграничения компетенции и недопустимость подобного федерального вмешательства в законодательную деятельность субъектов РФ 1 . Однако действенного результата это письмо не возымело. Более того, указанное направление в деятельности Минюста России стало приобретать все более приоритетное значение. Иногда вообще высказывается крайняя точка зрения, что Министерство «выступает единственным государственным органом, уполномоченным проводить юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству» . При таком подходе вопреки Конституции за пределы нормоконтроля выводятся судебные органы и органы прокуратуры. Вместе с тем государственная политика по реформированию федеративных отношений реализовалась всеми ее ветвями и органами, в том числе судами и прокуратурой.

Иногда вследствие неверного понимания самой государственной политики считается, что некоторые ветви или органы государственной власти якобы «деполитизированы». «Но власть вне политики - это абсурд, - отмечает Н. И. Матузов. - Например, Конституционный Суд постоянно декларирует свою «аполитичность». Однако этот важнейший орган - составная часть (ветвь) государственной власти и в качестве таковой олицетворяет и осуществляет ее политику. Иначе и быть не может. Тот факт, что высокие судьи не участвуют в митингах, еще не означает, что они вне политики. Все решения Конституционного Суда, будучи по своей природе юридическими, неизбежно приобретают и политическое значение. А некоторые из них - ярко выраженное (например, постановление по «чеченскому делу», касающееся толкования ст. 111 Конституции РФ и др.)» 1 .

Как раз Конституционным Судом и претворялась в жизнь государственная политика по реформированию федеративных отношений, когда в июне 2000 г. его решениями, которые рассматриваются нами ниже, была отвергнута правовая возможность суверенитета (даже ограниченного) национальных республик и признаны неконституционными ряд суверенных прав, провозглашенных в их основных законах. Эти и другие правовые позиции явились основой для пересмотра большинства конституций республик в ходе федеративной реформы.

К концу 2001 г. положения 66 конституций и уставов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Только за 2001 г. выявлено более 4 тыс. незаконных правовых актов органов региональной власти, из которых 2/3 на основе прокурорского реагирования отменены или приведены в соответствие. В результате комплексные меры, принятые всеми ветвями власти и на всех уровнях, «привели к относительной стабилизации правовой дисциплины и правопорядка, обеспечению конституционной законности» .

«По-настоящему сильное государство - это еще и прочная федерация, -отметил Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2001 года. - Сегодня уже можно сказать: период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена» . Первоначальная стадия сохранения государственности была пройдена и требовалась фундаментальная концепция дальнейшего реформирования публичной власти в Российской Федерации, рассмотрение которой требует предварительного научного анализа упомянутых выше июньских (2000 г.) решений Конституционного Суда о государственном суверенитете и обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о "ползучей фронде региональных элит" как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения "центр - регионы" в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны "пятен", на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- "деприватизация" федеральной власти на местах, оказавшейся в "собственности" региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров "парада суверенитетов" 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. "Маятник российского федерализма" качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых "перегибах" политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не "отыграться" за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее "непримиримые" из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация "электорального срыва" партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня "психологической легитимности" В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария "победы во втором туре".

Организация "электорального срыва" партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга "Единой России", которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария "электорального срыва партии власти" провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы "федеративного торга", с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина "психологической легитимности" по итогам президентских выборов. Именно "психологическая легитимность", реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария "победа во втором туре" подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации "федеративного торга". Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.