Предоставление публичных услуг как вид государственного управления

Конструкция публичных услуг является достаточно новым явлением для современной науки российского административного права. Сама теория публичных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет единства мнений не только относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и нет пока еще даже единого понимания публичной услуги.

Хочется надеяться, что научный интерес к теме публичных услуг является не просто данью моде, поскольку исследование данной проблемы – действительно насущная необходимость. Актуальной данной темы обусловлена, в первую очередь, местом и ролью конструкции «публичные услуги» в современном государственном управлении, и в частности, значимостью государственных услуг в контексте административной реформы.

Основным моментом начала использования понятия публичных услуг в современной России можно считать начало административной реформы. Так, Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" были определены приоритетные направления административной реформы, среди которых, было предусмотрено исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля , управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. В соответствии с этими направлениями были проведены анализ и классификация (так называемая, «инвентаризация») функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Как известно, всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Естественно, что не все федеральные органы исполнительной власти были готовы признать свои функции избыточными или несвойственными и отказаться от них. В результате был достигнут некий компромисс, часть функций была упразднена, часть – сохранена (возможно, на некоторый переходный период), часть – передана подведомственным организациям (учреждениям).

На основе данного функционального анализа (по крайней мере, именно так должно было быть в соответствии с концепцией административной реформы) была учреждена новая система федеральных органов исполнительной власти и осуществлено ее правовое регулирование. В основу организации новой системы был положен критерий разграничения функций , а не полномочий (компетенции), как это традиционно делалось в России. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. По такому же принципу были сформированы и органы исполнительной власти в большинстве субъектов Российской Федерации.

На практике при формировании системы федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов РФ также был проявлен компромисс, поскольку за некоторыми видами органов были закреплены функции, по логике реформы относящиеся к содержанию деятельности иных органов (например, некоторые федеральные службы получили право осуществлять нормативно-правовое регулирование, за некоторыми органами исполнительной власти субъектов РФ были закреплены самые различные функции – одновременно правовое регулирование и контроль и надзор, а также предоставление услуг).

Дальнейшее правовое регулирование было связано с принятием постановлений Правительства РФ от т 19 января 2005 г. "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти". Предполагается принятие федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Реализуются в качестве экспериментов проекты федеральных органах исполнительной власти и в субъектах РФ по разработке административных и должностных регламентов, а также перечней услуг, предоставляемых гражданам и организациям в субъектах РФ. Таким образом, осуществляется достаточно интенсивная деятельность по инвентаризации и оптимизации функций (и соответственно, структуры) органов исполнительной власти.

Ключевым моментом административной реформы является переход к управлению по результатам . В значительной степени определение результативности органов связано с качеством услуг, предоставляемых ими (непосредственно или через подведомственные организации) гражданам и организациям. Так, в соответствии с Концепцией административной реформы одной из основных целей административной реформы на 2006 - 2008 годах является повышение качества и доступности государственных услуг. Определено, что для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

Представляется, что данные задачи не являются однопорядковыми и между ними нельзя ставить знак равенства. Первая из указанных задач является содержательной, а вторая – оформляющей содержание первой. Внедрение принципов и процедур управления по результатам возможно (хотя бы на первом этапе) и без соответствующего правового оформления, в то время как принятие стандартов государственных услуг и административных регламентов не обязательно означает переход к управлению по результатам. Поэтому нельзя переоценивать значение и роль правового регулирования и считать задачу разработки и принятия стандартов и регламентов равноценной по значимости (и сложности) задаче внедрения принципов и процедур управления по результатам.

Таким образом, первый вывод состоит в том, что можно выделить 3 момента, определяющих значение публичных услуг в контексте административной реформы:

во-первых, целью административной реформы на 2006 - 2008 годы является повышение качества и доступности государственных услуг

во-вторых, функции по оказанию публичных услуг лежат в основе разграничения видов органов исполнительной власти и должны осуществляться отдельно от функций правового регулирования и контроля (надзора) специализированными органами (агентствами);

в-третьих, определение результативности деятельности органов (переход к управлению по результатам) связано с оценкой качества услуг.

Все вышесказанное объясняет, почему разработка теории публичных услуг должна переместиться в центр внимания отечественной науки.

Однако, как уже говорилось, среди ученых и практиков нет единства в подходах к пониманию публичных услуг. На основе обобщения литературы и законодательства выделяется несколько современных подходов.

1. Понятие «публичная услуга» используется при характеристике управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями. В качестве основных критериев берутся, во-первых, взаимодействие органов или служащих с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия – заявления граждан или организаций.

2. В качестве публичных услуг характеризуются действия (функции) публичных субъектов по организации обслуживания населения и организации предоставления ему жизненно необходимых благ. Эта управленческая деятельность носит несколько иной, чем в первом случае, характер, речь идет об организации деятельности тех хозяйствующих субъектов, которые занимаются предоставлением услуг населению.

3. Публичные услуги, предоставляемые населению в режиме гражданско-правового регулирования, но имеющие массовый характер, общественную значимость, за организацию которых в конечном счете несет ответственность орган публичной власти, цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом.

Как отмечается в литературе, публичные услуги в первом и втором значении регулируются, преимущественно, нормами публичного права, органы исполнительной власти осуществляют функции по непосредственному и опосредованному предоставлению услуг, третий вид услуг предоставляется гражданам в режиме гражданско-правовых отношений, а это означает принципиально иной вид организационной деятельности публичных субъектов.

Можно отметить еще и четвертый подход к пониманию публичных услуг – самый широкий, когда вся деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни понимается как одна публичная услуга, как это имеет место, например, в теории зарубежного права.

Представляется, что такой многоаспектный подход к определению публичных услуг, в данном случае, носит скорее негативный, нежели позитивный характер. Многоаспектность, дискуссионность, многообразие мнений ученых в научных исследованиях – это благо для науки, а многоплановость в определении правовых понятий и, главное, в реализации этих понятий в законодательстве и практической деятельности могут повлечь крайне неблагоприятные социальные последствия. Это связано с тем, что в зависимости от подхода к определению услуги будет сформировано текущее законодательство, и в первую очередь, подзаконные нормативные акты, а также будет создан прецедент для деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые в настоящее время находятся только на подступах к формированию реестров государственных услуг.

Следовательно, значение подходов к определению публичных услуг для законодательства и практики обусловлено следующими обстоятельствами.

Во-первых, для составления реестра публичных услуг, предоставляемых органом исполнительной власти, необходимо точно определить, является ли выполнение той или иной функции, отнесенной к сфере деятельности данного органа, именно услугой.

Во-вторых, эти услуги могут предоставляться на платной или бесплатной основе, следовательно, возникает соблазн объявить услугами максимально большой перечень действий, в том числе, действия по реализации государственно-властных полномочий органов.

В-третьих, в зависимости от вида функции (нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, предоставление услуг) должен определяться вид органа (министерство, департамент, служба, агентство), более того, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. по общему правилу иные органы (кроме агентств) не должны осуществлять функции по предоставлению услуг.

В частности, понимание услуги как управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями, положено в основу различных методических рекомендаций, разрабатываемых в инициативном порядке различными исследовательскими или проектными группами.

В предлагаемой методике применяется терминология, разработанная на основе проекта Федерального Закона «О стандартах государственных услуг» с использованием терминов сферы услуг населению. Естественно, делается оговорка, что использованные определения подлежат приведению в соответствие с нормативными актами о стандартах государственных услуг с момента их принятия.

Итак, основным моментом является понятие государственной услуги.

Одно из определений услуги содержится в проекте ФЗ «О стандартах государственных услуг». Государственная услуга – деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

В уже упомянутой Методике государственная услуга определяется как деятельность уполномоченного органа исполнительной власти (уполномоченного органа, учреждения) по исполнению запроса физического и (или) юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документированной информации.

Адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги). Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги.

Связь с правами и обязанностями граждан. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод, либо способом реализации возложенной на него обязанности.

Наличие властного субъекта (органа исполнительной власти или иного субъекта, действующего по его поручению).

Государственная услуга- нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с органом исполнительной властиили государственным служащим.

Таким образом, основными признаками государственной услуги здесь являются взаимодействие органа с гражданином или организацией, цель услуги – обеспечение прав и свобод, а также законных интересов.

Среди примерного перечня типовых видов государственных услуг наряду с аккредитацией, ведением реестров, выдачей разрешений, удостоверений, свидетельств, можно обнаружить такие услуги, как выдача и аннулирование лицензий, разрешений, государственная инспекция, рассмотрение отчета, рассмотрение претензий и др.

Следовательно, при таком подходе рассмотрение претензий, аннулирование лицензий и т.п. властные действия также выступают как услуга. В методиках оговорено, что установление норм, квот, сборов, иных правил, а также наложение уголовных наказаний и административных взысканий (наказаний), как и контрольно-надзорные мероприятия не относятся к государственным услугам.

Данный пример иллюстрирует основную проблему, возникающую при определении государственной услуги, а именно, каковы критерии отграничения данного действия от иных видов действий органов исполнительной власти. Представляется, что такие признаки, как непосредственное взаимодействие с гражданином или организацией, и наличие органа публичной власти, конечно же, относятся к признакам государственной услуги. Но эти признаки характеризуют и иные виды государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, определяющими признаками должны стать несколько иные, например, характер взаимных прав и обязанностей сторон (органа и гражданина), метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина, а также, возможно, основания взаимодействия органа и гражданина – реализует ли гражданин свои права или выполняет возложенные обязанности, что означает, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» ему государством.

Весьма полезным в этом плане представляется обращение к зарубежному опыту, где давно уже существует понятие публичных услуг, например, к опыту Германии.

Так, при описании государственного (публичного) управления большинство немецких административистов, подчеркивая его многообразие, выделяют несколько критериев для характеристики данного явления.

1. В зависимости от целей и задач выделяют:

Управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка (например, безопасность дорожного движения, защита от эпидемий и т.п. – Ordnungsverwaltung);

Управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (поддержка отдельных лиц, предоставление публичных услуг путем создания учреждений, обеспечения их функционирования, например, студенческое обеспечение, социальная помощь и т.п., детские сады, больницы, школы и т.п. учреждения, обеспечивающие условия жизни граждан – Leistungsverwaltung).

2. В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан разграничивают:

Обязывающее государственно-властное воздействие, предполагающее вмешательство в жизнь граждан (вмешательство – Eingriffsverwaltung);

Позитивное (предоставляющее услуги) управление (Leistungsverwaltung).

В первом случае управление выступает как повелевающее, обязывающее, обременяющее; исполнение этих повелений в случае необходимости обеспечивается с помощью принуждения. Примером обязывающего государственного управления, осуществляемого посредством вмешательства, являются ограничение движения транспорта, запрещение предпринимательской деятельности, начисление налогов, конфискация.

Во втором случае гражданам предоставляются права на различные блага и услуги , в результате такого государственного управления их правовое и фактическое социальное положение улучшается, реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. Примером позитивного (предоставляющего услуги) управления могут быть различные субвенции, поддержка социального обеспечения, предоставление помощи муниципальным учреждениям и т.д.

Большинство ученых соглашаются с тем, что частично эти понятия совпадают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в последнем случае это управление имеет своей целью создание условий для благоприятной жизни, а предоставляющее права позитивное управление – это не цель, а метод воздействия.

Таким образом, речь идет о двух разных классификациях, в одном случае различаются направленное на поддержание порядка (упорядочивающее) управление и направленное на обеспечение благоприятных условий жизни управление. Это разграничение проводится по целевой направленности. В другом случае речь идет об обязывающем управлении (вмешательстве) и позитивном (предоставляющем) управлении. Данная классификация связана с методом управленческого воздействия. При этом каждый вид управления из первой классификации может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью предоставления прав.

Представляется, что данный классический подход может быть использован для того, чтобы внести некоторую ясность в понятие публичных услуг, определяя критерии , по которым те или иные авторы предлагают характеризовать публичные услуги.

Во-первых, выделяется предоставление публичных (государственных) услуг в самом широком смысле – это деятельность всего государственного аппарата, состоящего «на службе» у населения (налогоплательщиков). В это понятие включается не только позитивная деятельность государства, но и «негативная», властная, направленная на обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, в том числе, юрисдикционная деятельность. Здесь критерием выступает цель, т.е., основное предназначение публичной власти. Именно этом смысле термин «публичные услуги» употребляется в классической литературе по теории государства и права, в политологии, частично, в экономической теории, в практической деятельности политиков.

Во-вторых, публичные (государственные) услуги характеризуют сферу деятельности государства, в которой государственные органы организуют нормальное «жизнеобеспечение» населения, т.е., организуют предоставление гражданам и организациям услуг. Сюда не относится охрана общественного порядка, безопасности, борьба с правонарушениями и т.п. властная деятельность государства. В таком случае говорят о сфере публичного управления, имея в виду, что государство несет ответственность за публичные услуги массового характера (образование, социальное обслуживание, здравоохранение, водоснабжение и т.п.). Критерий – цель государственного управления, для чего осуществляется государственное управление – для обеспечения безопасности или для обеспечения обычных условий жизнедеятельности населения. Государство несет ответственность за качество получаемых гражданами услуг, которые могут предоставляться как в публично-правовой, так и в частноправовой форме. Но для предоставления гарантированных государственных услуг выделяются бюджетные средства, здесь государственное управление является позитивным (предоставляющим блага), а за качеством услуг, предоставляемых в частноправовой форме государство осуществляет контроль, применяя «негативные» (государственно-обязывающие методы).

В-третьих, из характеристики предыдущей группы вытекает позитивное (предоставляющее услуги, а не властно воздействующее) государственное управление. Здесь критерием является метод управления , т.е., способ воздействия – «позитивный» (предоставляющий гражданам блага, выгоду, помощь в реализации прав и т.п.) или «негативный» (обязывающее воздействие, государственное принуждение и т.п.).

В-четвертых, можно выделить предоставление публичных (государственных) услуг как функции государственных органов . Критерий – субъект осуществления функции, т.е., кто осуществляет организацию предоставления публичных (государственных) услуг. Это могут быть органы исполнительной власти (агентства), органы местного самоуправления, государственные или муниципальные учреждения. При характеристике функции по предоставлению публичной услуги описывается регламент выполнения функции в рамках стандарта государственной услуги.

В-пятых, публичные услуги понимают как обслуживание граждан при организации работы с обращениями граждан, при приеме населения и других формах взаимодействия конкретных служащих органов исполнительной власти и местного самоуправления с гражданами. Критерий – непосредственность взаимодействия (контакт) представителя государственного органа или органа местного самоуправления и гражданина. Именно при таком подходе можно говорить о регламенте предоставления услуги, об административных процедурах, о повышении качества обслуживания населения.

Предложенная классификация может быть использована для определения того, к какому понятию услуги адресуются авторы того или иного исследования или законопроекта.

В частности, развернутое определение государственной услуги содержится в проекте ФЗ «О стандартах государственных услуг». Согласно ст. 1 проекта, государственная услуга – деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Из этого определения следует, что государственная услуга оказывается только государственным органом (критерий – субъект ). Однако государственная услуга может оказываться государственными учреждениями.

Государственная услуга оказывается только по инициативе (обращению) гражданина или организации. Здесь основной признак – инициатива возникновения отношений по предоставлению услуги, возможно, предполагается, что если инициатива принадлежит гражданину, то это исключает властное воздействие со стороны органа государства. Вероятно, авторы хотели обратить внимание на невластный характер отношений, на «позитивный» метод государственно-управленческого воздействия. Тогда речь идет о позитивном государственном управлении по критерию метода воздействия.

Обращение гражданина или организации должно быть связано с реализацией субъективных прав, с реализацией законных интересов, с исполнением юридических обязанностей (критерий – основание возникновения отношения по предоставлению услуги ). Если речь идет о реализации прав и законных интересов, следует согласиться с тем, что в данном случае имеет место «позитивное», предоставляющее услуги государственное управление, поскольку органы содействуют гражданам в реализации их прав. Сложнее обстоит дело с признаком «выполнение обязанности». Сложно считать услугой со стороны государства возложение на гражданина публично-правовой обязанности, это властное, повелевающее государственное управление. Гражданин должен выполнять эти обязанности, за неисполнение может последовать наказание. Представляется, что к услугам могут быть отнесены действия органа, если только они помогают гражданину исполнять обязанности , т.е., реализуют права, сопряженные с обязанностями (например, помощь в исчислении налоговых платежей, заполнении деклараций), или же, наоборот, помогают выполнять обязанности, сопряжённые с осуществлением субъективных прав , то есть возложенные на гражданина как условия для реализации его субъективного права (например, получение лицензии при реализации права на оружие). Можно предположить, что здесь также имелось в виду сделать акцент на позитивном характере государственного управления по методу воздействия.

Предоставление услуги выражается в действиях органа (решениях), влекущих правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения документа (видимо, имелось в виду акта), т.е., оказание государственной услуги имеет юридические последствия, что оформляется документом (критерий – юридически значимая деятельность органа). По этому критерию можно четко отграничить государственную услугу от обслуживания граждан (консультирование, прием обращений, иные действия, не влекущие правовых последствий). Но тогда возникает вопрос о выделении понятия «обслуживания». Очевидно, что в контексте административной реформы речь шла и о повышении качества обслуживания населения. Административная процедура приёма граждан и рассмотрения их обращений (обслуживание граждан) может быть урегулирована отдельно, поскольку является универсальной процедурой для осуществления всех видов функций государственных органов, не только функций по предоставлению услуг.

Таким образом, понятие публичной (государственной) услуги является настолько сложным и многозначным, что на данном этапе требуется описать максимально полно все имеющиеся подходы, чтобы затем, используя один или несколько подходов к определению услуги, выработать стройную концепцию публичных услуг, которая может быть положена в основу правового регулирования.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет управления

Специальность/направление подготовкигосударственное и муниципальное управление

Специализация/профиль/программа госудаственная и мниципальная служба

Кафедра государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

по дисциплине:

Организация предоставления государственных и муниципальных услуг

на тему:

Муниципальные услуги как вид публичных услуг

студент IV курса

группы Гб-113

очной формы обучения

Мелентьева Л.Н.

Проверил:

д.и.н., профессор

Аннин А.Г.

Владимир 2016

Введение………………………………………………………………………………...3

1. Публичные услуги: понятие и сущность…………………………………….……..4

2. Классификация публичных услуг……………………………………………..……7

3. Сущность муниципальных услуг как вида публичных услуг…………………...12

Заключение……………………….……………………………………………………17

Библиографический список……………………………………………………..……19

Введение

Объявив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг. Очевидно, что оказание такого рода услуг представляет собой деятельность органов публичной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального. Эти услуги принято называть соответственно государственными и муниципальными услугами.

Муниципальная услуга – это основа экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования. Различают следующие основные характеристики муниципальной услуги: ее полезность, удовлетворяющая потребность жителей; участие (непосредственное или опосредованное) органов местного самоуправления в процессе ее оказания. Именно органы местного самоуправления отвечают за то, чтобы потребители могли получать на территории муниципального образования все необходимые услуги.

Цель изучения – дать характеристику муниципальным услугам как виду публичных услуг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· Дать определение понятию «публичные услуги».

· Изучить основные классификации публичных услуг.

· Определить сущность муниципальных услуг.

Объектом изучения является муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления.

Предмет изучения – деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг.

Публичные услуги: понятие и сущность

Понятие «услуга» означает совершение действий и передачу благ одним лицом в пользу другого. В более специальном значении публичная услуга означает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. В этих отношениях первичным является законный интерес гражданина и юридического лица, которому коррелирует обязанность госслужащих, органов и организаций его удовлетворить в пределах своей компетенции. Оказание услуги всегда ориентировано на потребителя. Поэтому действует юридическая конструкция – клиент вправе получать услуги, орган обязан ее предоставить.

Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т. д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления.

Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством реализации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т. д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием должного функционирования населённого пункта, территории. Существует множество различных групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека и общества в целом.

Публичные услуги – это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах деятельность органов публичной власти и результат такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в соответствии с положениями законодательства деятельность, направленная на постоянное и регулярное удовлетворение сопряжённых с публичными интересами потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций.

В качестве существенных признаков публичных услуг можно выделить следующие:

· услуги связаны с удовлетворением конкретных потребностей, сопряжённых с публичными интересами;

· предметы услуг исторически относятся к исключительной компетенции публичной власти либо услуги оказываются в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя.

Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг:

· принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг;

· принцип непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг;

· принцип эффективности;

· принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей;

· принцип подотчётности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги;

· принцип превалирования публичных интересов над частными.

Понимание и интерпретация понятии «публичные услуги» изменялись в зависимости от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления. Публичные услуги оказывались органами власти с древнейших времен: услуги строительству систем водоснабжении населённых пунктов, строительству и содержанию дорог и мостов, по помолу зерна на государственных мельницах, помощь в развитии ремесел и др. Эти услуги предоставлялись публичной властью наряду с выполнением органами власти своих функций (поддержание правопорядка и борьба с преступностью, функционирование полиции, охрана и оборона территории государства от внешних врагов, противопожарная охрана, санитарно-эпидемиологические мероприятия во время эпидемий и др.). Со временем менялись значение и вес публичных услуг в общем объёме производимого публичной властью организационно-деятельностного продукта, усложнялась внутренняя структура объёма оказываемых публичной властью публичных услуг и механизмы их предоставления. Это было связано с изменениями условий, в которых предоставлялись (предоставляются) публичные услуги (изменения налоговой политики государства, демографический кризис

Актуальные проблемы цивилистической науки

УДК 349.41 СУБЪЕКТЫ ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ

В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Subjects of Rendering Public Services in the Field of Landownership

Е. Н. Маланина - исполняющий обязанности заведующего кафедрой гражданского права Омской юридической академии

E. N. Malanina - Appointed Executive Head of the Civil Law Department of the Omsk Law Academy

Аннотация. В статье проанализированы основные субъекты оказания публичных услуг в сфере землепользования. Автор классифицирует субъектов оказания публичных услуг в сфере землепользования по различным основаниям, а также подробно их характеризует.

The article deals with the analysis of the main subjects of public services rendering in the field of landownership. The author classifies the subjects ofpublic services rendering in the field of landownership according to different criteria and characterizes them in detail.

Ключевые слова: административная реформа, публичные услуги, землепользование.

Administrative reform, public services, landownership.

В России в результате проведения административной реформы произошла существенная корректировка системы органов управления, в том числе и в сфере землепользования. Основные направления реформы были определены Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1, в числе приоритетных направлений названы следующие: исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и

юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Административная реформа осуществляется в соответствии с разработанной Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.1 2 (далее - Концепция административной реформы). Несмотря на то что срок Концепции административной реформы определен с 2006 по 2010 гг., большинство определенных ею направлений сохраняют свою актуальность, более того, ряд направлений приобрели самостоятельность3, что вылилось в разработ-

2 См.: О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.

3 URL: http://www.ar.gov.ru/about/history/

ку Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы4 (далее - Концепция снижения административных барьеров). Одной из целей Концепции снижения административных барьеров является повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, что невозможно без создания эффективной системы управления. Е. В. Фомичева обращает внимание на то, что эффективность в работе органов управления может быть достигнута только в том случае, когда сложность управляющей подсистемы соответствует характеру деятельности, осуществляемой управляемой подсистемой5.

Органы государственной власти, осуществляющие управленческую деятельность в сфере землепользования, могут быть классифицированы по нескольким критериям. Если, например, исходить их характера и объема присущих им властных полномочий, то следует разграничивать их на органы специальной и общей ком-петенции6. Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции управления в области землепользования отношений независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли. Органы специальной компетенции подотчетны органам общей компетенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

К федеральным органам общей компетенции относятся Президент РФ и Правительство РФ. Они выделены в особый вид федеральных органов власти потому, что решение вопросов управления земельными отношениями (в том числе и имущественными) не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных задач7. Так, полномочия Правительства РФ в области земельно-имущественных отношений определяются Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (ст.ст. 2, 8, 13-14, 22, 38, 54, 58, 60, 65 и т. д.), а также другими федеральными

законами. Например, ст. 8 ЗК РФ Правительство РФ осуществляет отнесение земель к категориям, перевод земель из одной категории в другую применительно к землям, находящимся в федеральной собственности.

К числу государственных органов общей компетенции относятся и органы исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 10 ЗК РФ к их полномочиям относится изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование из земель, находящихся в собственности субъекта РФ. Система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя России (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство государственной власти Российской Федерации и ее субъектов) и в соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом (ст.ст. 72, 77 Конституции РФ).

На территории Омской области полномочия в сфере регулирования земельно-имущественных отношений осуществляет правительство Омской области и министерство имущественных отношений Омской области. Правительство Омской области, в соответствии со ст. 55 Устава Омской области8, управляет и распоряжается собственностью Омской области в соответствии с областным законодательством, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Омской области в соответствии с федеральным законодательством. В указанном случае имеется в виду в том числе и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Омской области. Министерство имущественных отношений Омской области,

4 См.: Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.

5 См.: ФомичеваЕ. В. Экономика природопользования: учеб. пособие. М. : Дашков и Ко, 2003. С. 43.

6 См.: ТихомировЮ. А. Публичное право: учебник. М. : БЕК, 2008. С. 136.

7 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право: учебник для вузов. М. : Профобразование, 2009. С. 237.

8 См.: Устав (Основной закон) Омской области: принят Законодат. собр. Ом. обл. 26 дек. 1995 г. // Ом. вестн. 1995. № 249.

Актуальные проблемы цивилистической науки

в соответствии с указом губернатора Омской области от 10 февраля 2004 г. № 26 «Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Омской области»9, является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области, обеспечивающим проведение единой государственной политики в сферах имущественных и земельных отношений на территории Омской области, управление и распоряжение в пределах своей компетенции имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Омской области.

Функциональные органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности и категорий по вопросам, указанным в положениях об этих органах (мониторинг, землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости). К функциональным органам специальной компетенции относятся:

1) Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Действует на основании постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»10 11. Деятельность данного министерства носит природоохранный характер, но поскольку земля является составной и неотъемлемой частью окружающей среды, эти полномочия будут представлять для нас интерес. Полномочия министерства в сфере охраны земель заключаются в проведении мероприятий по охране лесов и лесных аукционов, создании особо охраняемых природных территорий и управлении ими;

2) Министерство регионального развития РФ (в его ведении Департамент строительства и Департамент жилищно-коммунального хозяйства). К числу его основных функций относится управление строительством, градостроительством, жилищно-коммунальным хозяйством. В свете предусмотренных ст. 9 Градостроительного кодекса РФ мероприятий по территориальному планированию, распространяющихся на зем-

3) Министерство экономического развития РФ (в его ведении Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом).

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации11.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений12.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Министерство путей сообщения, Министерство связи и др.).

Важным субъектом оказания публичных услуг в сфере землепользования являются многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее -многофункциональные центры)13. Цель создания многофункциональных центров - повышение качества предоставления публичных услуг. Опыт по созданию многофункциональных центров Россией был заимствован, поскольку аналогичные центры уже созданы в Германии, Канаде, Бразилии, Португалии, Индии, Греции и других странах, где действуют вполне успешно. По мысли разработчиков законопроекта о многофункциональных центрах, в них оправданно

9 См.: Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Омской области: указ губернатора Ом. обл. от 10 февр. 2004 г. № 26 // Ом. правда. 2004. № 12.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 22, ст. 2581.

11 См.: О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии: указ Президента Рос. Федерации от 25 дек. 2008 г. № 1847 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6366.

12 См.: О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 23, ст. 2721.

13 См.: Маланина Е. Н. Многофункциональные центры как субъекты оказания публичных услуг // Вестн. Ом. юрид. ин-та. 2010. № 1. С. 31.

Вестник Омской юридической академии. 2013. № 2 (21)

оказание в первую очередь следующих блоков публичных услуг:

1) регистрация прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, регистрация собственности, получение выписки из государственного кадастра недвижимости, перевод объектов недвижимости из одной категории в другую, предоставление государственного и муниципального имущества в аренду и др.;

2) социальная поддержка граждан - различные социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты;

3) определение гражданско-правового статуса гражданина: регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов находится в ведении федеральных органов; в ведении региональных и местных органов - регистрация рождения, смерти, актов гражданского состояния и т. д.;

4) услуги и функции, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности: лицензирование, выдача разрешений, оказание поддержки.

Проект по созданию многофункциональных центров стартовал в 2007 г., когда в 16 субъектах Российской Федерации было создано 18 многофункциональных центров (в Астраханской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Ростовской, Саратовской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Челябинской областях, Ставропольском крае - по одному центру, в Омской области и Ямало-Ненецком автономном округе - по два центра). Особенностями пилотных многофункциональных центров являлось то, что, во-первых, на тот момент законодатель не определил понятие и правовой статус многофункционального центра и, во-вторых, субъектам РФ было дано право самостоятельно определить варианты организации и способы функционирования создаваемых центров.

В 2008 г. был проведен мониторинг деятельности первых многофункциональных центров,

по результатам которого выяснилось, что в среднем многофункциональный центр оказывает порядка 45 публичных услуг, тогда как он может предоставлять не менее 35914. Более того, характеристики многофункциональных центров в различных субъектах существенно отличались друг от друга. Это проявлялось и в количестве окон (от 5 до 72), и в площади центров (от 150 до 4 000 кв. м), и в количестве оказываемых публичных услуг (от 8 до 100). В большей части многофункциональных центров оказывались услуги только одной направленности, как правило, в социальной сфере, реже - в сфере недвижимости. Только три многофункциональных центра - в Тамбовской, Липецкой и Калужской областях - предоставляли услуги по всем направлениям, рекомендованным Министерством экономического развития РФ: предпринимательская деятельность, определение гражданскоправового статуса гражданина, социальная сфера и сфера недвижимости.

К 2013 г. в России создано уже более 600 многофункциональных центров в 62 регионах15. Безусловно, их деятельность не лишена недостатков, некоторые из которых не устранены до сих пор (например, в Омской области многофункциональный центр и по сегодняшний день оказывает публичные услуги только в социальной сфере), но деятельность их достаточно эффективна. Во-первых, посредством многофункциональных центров достигнута одна из целей административной реформы - повышение качества предоставления публичных услуг, во-вторых, следствием устранения прямого контакта с чиновниками стало снижение коррупционных рисков, в-третьих, процедура получения публичных услуг стала гораздо проще, быстрее и комфортнее, что подтверждается социологическими опросами посетителей многофункциональных центров (около 90 % потребителей публичных услуг в многофункциональных центрах высоко оценили их работу16).

14 См.: Фин. газ. Регион. вып. 2009. № 22.

15 URL: http://www.ar.gov.ru/citizen/mfc/

16 URL: www.admportal.tula.ru/2009/depek

Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной

Термин «услуга» в Российском законодательстве впервые появился в Конституции РФ (1993г.), где он упоминается в ст.8 и 74, а Гражданский кодекс РФ закрепил категорию услуги в качестве объекта гражданских прав (ст.128). Многие авторы отмечают, что понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы . В правовом государстве, гражданском обществе исполнительная власть всех уровней и видов обязана оказывать так называемые государственные услуги, в том числе и муниципальные.

Одно из первых упоминаний термина «государственная услуга» появилось в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. Далее в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., было указано о необходимости достижения качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.

В 2004 г. В.В. Путин в выступлении перед доверенными лицами отметил, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставлять конкретные уровни власти. А в 2005 г. В.В. Путин в Послание Федеральному Собранию РФ отметил, что все граждане должны иметь возможность получать публичные услуги и публичную информацию, а законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты.

Во многих странах проблеме модернизации административной системы, направленной на совершенствование государственного управления и укрепления связи с населением, уделяется много внимания, например, в представлен опыт Великобритании. Совершенствование государственных услуг началось в Великобритании в 1982 г. В 1991 г. была разработана десятилетняя концепция Хартии граждан, целью которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг. В 1999 г. была опубликована Белая книга «Модернизация правительства», в которой были выделены пять приоритетов, связанные с выделением общенациональных интересов и стратегических целей; повышением эффективности государственных услуг; улучшением их качества; использованием информационных технологий; изменением стимулов госслужащих.

Интересен отечественный опыт по реформированию государственных услуг в налоговой сфере . В статье декларируется, что государство должно выступать, как сервисная компания, пакет услуг которого определен в Конституции РФ. Отмечено, что все государственные услуги оплачиваются через налоги. Налоговая служба стремится создать такой сервис, при котором налогоплательщик самостоятельно совершает расчет налоговых платежей и вовремя сдает отчетность, а если он ошибся, то его вежливо поправят.

В отмечается, что было бы неверно смешивать понятия государственная, публичная и социальная услуги, так как они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги. Л.К. Терещенко выделяет отличительным признаком государственной услуги субъекта, оказывающего услугу, в частности, это государственные органы. При этом органы местного самоуправления не могут рассматриваться как субъекты, оказывающие государственные услуги, декларирует она. Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России. В этой связи, услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам. Однако их лучше называть законные услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом). Аналогичной мысли придерживаются разработчики проекта закона . Среди субъектов, предоставляющих государственные услуги, значатся: федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, государственные учреждения и иные организации в части осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органами государственной власти. В проекте Закона эти субъекты обозначены как органы по оказанию государственных услуг.

Л.К. Терещенко считает, что публичные услуги могут оказывать как государственные органы, так и другие органы власти, а также и негосударственные структуры. Главное в публичных услугах это то, что с их помощью удовлетворяется общественный интерес. На наш взгляд, особенностью публичных услуг должно быть наличие для них регламентов, определяемых государством, и государственный надзор за их оказанием. В выделяется, что публичные услуги являются обязательными для выполнения государством, или другим видом власти, если не имеется желающих субъектов их выполнять. А.Е. Шаститко предлагает рассматривать тему публичных услуг исходя их задач повышения эффективности государственного управления. В этой связи он дает определение публичной услуги. «Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления». Далее он скорректировал данное определение, разбив его на два, в соответствии с эмпирическим и теоретическим подходом. В рамках первого подхода, публичными услугами называются услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. По второму подходу, публичными он считает услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц. Он отмечает, что в экономическом смысле, государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. В правовом смысле, блага не попадают в категорию услуг, так как общественный договор не выступает формой договора в юридическом плане, содержащем обещание с юридически значимыми последствиями при их невыполнении. В этой связи поднимается вопрос о технологической делимости процесса производства общественных и частных благ. Далее он показывает, что определение перечня публичных услуг есть следствие идентификации необходимого множества государственных функций и выделения избыточных функций, а стало быть, и услуг. Немного ниже мы выскажем свое критическое мнение по поводу публичных услуг, которое расходится с выше представленным.

К социальным услугам в относят такие услуги, которые реализуются в определенной сфере деятельности, в частности в здравоохранении, культуре, образовании, науке. Они тесно связаны с публичными, так как обладают свойствами публичных услуг. Социальные услуги могут оказываться любыми субъектами. Л.К. Терещенко считает, что возможна публичная государственная социальная услуга, а сама государственная услуга непосредственно связана с публичными функциями государства и вытекает из них. Говоря о соотношении государственных и негосударственных публичных услуг, она отмечает, что в определенных случаях возможна полная передача публичных услуг негосударственному сектору. В представлен положительный опыт Европейского союза по переводу части государственных функций в разряд публичных услуг. На наш взгляд, социальные услуги не должны быть связаны со сферой, в которой они оказываются, т. к. количество этих сфер точно не определено. Социальные услуги должны оказываться определенным категориям социально незащищенных граждан в любой сфере в соответствии с законодательством.

В была отмечена очень важная дискуссионная тема: «стандартов публичных услуг в рамках административной реформы», в частности в виде трех следующих вопросов. Во-первых, разработки таких стандартов, во-вторых, о понятии публичная услуга и, в-третьих, о характеристиках доступных форм предоставления публичных услуг. Очень важным вопросом является платность публичных услуг. В предлагается определять сохранение предоставления публичных услуг в компетенции органов власти, или передачу прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации, в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон. Кроме того, А.Е. Шаститко отмечает, что в таких сферах, как образование, медицина, наука сохраняются основания для государственного производства социально значимых благ.

Ю.А. Тихомиров под публичной услугой понимает совершение действий, уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. Для госслужащих это обязанность в пределах своей компетенции по удовлетворению законных интересов граждан и юридических лиц. Он различает государственные, муниципальные, социальные и частные услуги. Кроме того, он выделяет адресаты публичных услуг. Это может быть все население, например, когда оно получает экологическую информацию; или различные категории граждан, например, пенсионеры; или конкретные граждане и юридические лица; или государственные и муниципальные органы. Он отмечает, что пока нет четкой типологии услуг, но при этом существуют квази-услуги, навязываемые клиентам за плату, ложные услуги. Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что нужны систематические усилия, по усилению ресурсного обеспечения и совершенствования порядка их оказания.

Расшифровку понятия «государственная услуга» можно найти в . В качестве государственной услуги в проекте Закона предлагается считать деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Таким образом, государственные услуги, впрочем, как и другие, могу носить характер юридически значимых действий, материально-вещественных и информационных действий. Некоторое косвенное определение государственной услуги можно также найти в пункте 3 статьи 2 проекта Закона. В частности, получатель государственной услуги есть гражданин РФ, иностранный гражданин, либо лицо без гражданства, или организация, обратившиеся непосредственно, или через своего представителя в орган по оказанию услуги для реализации своих прав, либо законных интересов, или исполнения обязанностей. Необходимо отметить, что получатель по проекту Закона не является потребителем, а также пользователем.

В соответствии со статьей 6 проекта Закона финансирование государственных услуг осуществляется за счет государственного бюджета в размере, необходимом для обеспечения требований стандартов государственных услуг. В этой связи государственные услуги, предоставляются бесплатно, за исключением оплаты государственной пошлины в соответствии с налоговым законодательством. Однако статья 14 проекта Закона предусматривает и платные государственные услуги, которые оказываются лицам, в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление. Таким образом, косвенно осуществляется градация получателей услуг. Кроме того, вводится еще один вид услуг, связанный с предоставлением высокого уровня качества услуг. В частности, повышенного по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта, или уменьшением срока исполнения, то есть внеочередного исполнения. Последняя норма нарушает принцип равных возможностей на доступ к услугам, в частности по времени выполнения. Кроме того, при исполнении бесплатных и платных услуг будут использоваться одни и те же государственные ресурсы, что приведет к конфликту интересов.

Классификацию услуг можно провести с помощью логического механизма диаграммы Венна. С помощью большого круга и трех малых пересекающихся кругов внутри большого круга можно обозначить различные виды услуг. Большой круг показывает потенциальные услуги, внутри которого могут находиться прогнозируемые услуги. Три малых пересекающихся круга обозначают выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги. Верхний круг включает в себя репрезентативные (необходимые для услугополучателей и реализуемые услуги), законно необходимые, но нереализуемые услуги, и планируемые для реализации услуги. Правый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы уже упоминали. Два оставшихся представляют собой избыточные услуги по закону и лишние услуги по закону. Левый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы еще не называли. Это избыточные услуги. Таким образом, можно заметить, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей, Могут существовать обязательные по закону услуги, но отсутствовать услугодатели. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы. Существует еще одно понятие лишних услуг, т. е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и возможно определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два услугодателя причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно общество и государство заинтересованы в том, что бы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных либо полным их исключением. Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов, один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т. к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги, например, идти фотографироваться, получать справки.

Услуги исполнительных органов власти являются монопольными и нерыночными, поэтому качество этих услуг не может регулироваться рынком. Однако если для этих услуг создать конкурентную среду, то тогда можно разработать механизмы, которые смогут стимулировать улучшение качества данных услуг. Например, конкуренция точек доступа за услугополучателей при ограниченных ресурсах на премирование работников данных точек. услуга государственный публичный социальный

Иногда утверждается, что оценка услуги есть оценка качества услуги, однако, когда начинают выяснять, что подразумевается под качеством, то фактически дело сводится к пригодности услуги. Оценка адресной услуги обычно осуществляется путем оценки удовлетворенности услугополучателя и выявления типичных ошибок (непригодности услуги по какому-либо показателю) для конкретного исполнителя услугодателя. Оценка сервиса обычно осуществляется путем определения уровня доверия услугополучателей услугодателям, в частности к органам исполнительной власти. Подчеркнем, что мы различаем сервис и услуги, как продукты рыночных отношений. В этой связи, важными стали понятия «доверие граждан к власти» и «доверие власти к бизнесу». К этим понятиям необходимо добавить «доверие бизнеса к гражданам». Последнее понятие существенно в контексте создания конкурентного коммерческого сервиса, т. к. сервис, на наш взгляд, должен организовываться в доброжелательной среде. Если среда деятельности бизнеса будет представлять собой среду, в которой нет взаимного доверия сторон, то создание сервиса будет проблематичным.

А. Е. Шаститко приводит типологию благ и классификацию услуг на основе двух критериев: исключаемости и конкурентности в потреблении. В частности, для свободного доступа услуга должна обладать конкурентностью и неисключаемостью, что обычно приводит к чрезмерному потреблению соответствующего блага и истощению его источника. Сочетание неконкуретности и неисключаемости услуги относит ее к чистой общественной услуге. К социально-значимому благу по этой классификации относятся частные блага со значительными положительными внешними эффектами. Однако образовательные услуги часто являются обязательными, что приводит к принудительному их потреблению, а это противоречит принципу добровольности услуги. Данное обстоятельство заставляет считать такую классификацию услуг некорректной.

Для того чтобы осуществить разграничение общественных, публичных, социальных и государственных услуг, необходимо рассмотреть некоторые общие вопросы. В экономике принято выделять три категории хозяйствующих субъектов: семейные хозяйства, бизнес и правительство. Мы будем оперировать понятиями: потребитель, продуцент и власть. В конечном итоге, и бизнес (продуценты) и власть (правительство) не существуют без потребителя. Основная задача бизнеса продуцировать продукты потребления, а основная задача власти продуцировать продукты власти для потребителей и бизнеса. Кроме бизнеса к продуцентам будем относить и некоммерческие организации. К власти будем относить не только правительство, но любые органы государственной, муниципальной и общественной власти. Семейные хозяйства и власть выступают сопродуцентами для продуцентов, т. к. они потребляют продукты продуцентов и в свою очередь продуцируют продукты, которые потребляются продуцентами. Например, семейные хозяйства, в том числе один человек, потребляет продукты потребления и восстанавливает свой ресурс и развивается, в том числе размножается. Человеческий ресурс, в свою очередь, потребляется продуцентами и властью. Обмен продуктами (ресурсами) или продукта на ресурс должен осуществляться на эквивалентной основе, т. к. в противном случае один из источников иссякнет. Однако среди семейных хозяйств можно выделить такие, которые не имеют возможности принимать участие в эквивалентном обмене. Такие семьи принято считать социально незащищенными. В этой связи, элементы данных трех сфер (продуценты, власть и самодостаточные потребители) должны оказывать помощь данным семьям. Элементы власти обязаны не только создавать условия для нормальной жизни всех людей (общества), но и для нормального функционирования продуцентов. Для социально незащищенных категорий людей власть должна не только обеспечить им прожиточный минимум, но и организовать для трудоспособного населения возможность самостоятельно обеспечивать свой нормальный прожиточный уровень. Кроме того, власть должна создавать условия для развития семей.

Таким образом, любой продуцент в общественной среде должен продуцировать три вида продуктов: основной продукт для эквивалентного обмена, внутренний продукт для собственного развития и общественный продукт, в том числе и для оказания социальной помощи социально незащищенным лицам.

С теоретической точки зрения государственные услуги для продуцентов, в том числе и для коммерческих организаций, также должны оказываться бесплатно, а издержки на них должны покрываться за счет налогов, уплаченных продуцентами за продуцирование. Однако платные государственные услуги практически существуют, при этом, как в официальной, так и неофициальной форме.

Власть непосредственно не может принимать участия в торговых операциях на рынке. Она может это делать только через своих агентов на аукционной основе, либо бесплатно распределять продукты, либо продуцировать общественные блага. При этом власть не только продуцирует собственные продукты, но и выступает покупателем и посредником, закупая товары для государственных нужд, т. е. для собственного потребления, для бесплатного распределения социально незащищенным категориям граждан и для предоставления общественных благ.

В этой связи, к государственным услугам (услугам власти) можно отнести бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам можно отнести - бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые, выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг.

К публичным услугам можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

В этой связи, можно рассмотреть еще три класса услуг по закону, образованных пересечением категорий государственных, публичных и общественных услуг. Пересечение государственных и публичных услуг возможно при оказании уполномоченным по закону услугодателем платных услуг по реализации законных интересов услугополучателей, если для их оказания требуются государственные ресурсы. Пересечение государственных и общественных услуг образует категорию социальных услуг, которые оказываются за государственный счет. Пересечение общественных и публичных услуг создает категорию услуг, которые реализуют общественно значимые законные интересы услугоплучателей. Общественно значимые услуги связаны с положительными эффектами для всего общества.

Считается, что органы исполнительной власти имеют преимущества по издержкам перед другими услугодателями при оказании услуг по закону, при этом отмечается, что публичные услуги должны обладать свойством неисключаемости, неконкурентности и социальной значимости . Однако, наличие у органов исполнительной власти так называемых излишних (навязанных) услуг приводит к тому, что некоторые услуги могут оказываться негосударственными организациями на рыночной основе, что может привести к уменьшению издержек на их продуцирование. С другой стороны, в силу больших издержек на продуцирование общественно значимых услуг может не оказаться желающих субъектов их оказывать. В связи с тем, что данные услуги являются не исключаемыми, то поэтому государство должно либо взять на себя их продуцирование, либо стимулировать других продуцентов.

Необходимо остановиться на государственно-значимых услугах, в которые, на наш взгляд, входят государственные услуги, оказываемые под надзором государства, услуги для государственных нужд и услуги исполнительных органов государственной власти.

В заключение хотелось выделить такое понятие как доступность услуг. Наличие услуги является необходимым, но недостаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или связанные с удаленностью продуцента), либо эти барьеры носят другой дискриминационный характер, то фактически услуга становится доступной только определенному кругу лиц.

Услуги по закону должны быть универсальными, т. е. обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям, кроме того, все услугополучатели должны иметь одинаковые институциональные права на получение данных услуг и, наконец, технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей).

Мы должны различать «свободный доступ к услуге» и «общедоступные услуги», т. к. первое понятие подразумевает бесплатную услугу, а во второе понятие вкладывается смысл платности услуги, но по регулируемой государством цене, которая доступна широкому кругу услугополучателей.

Сам по себе доступ представляет процесс сопродуцирования услуги, без которого продуцирование универсальной услуги невозможно. А. Е. Шаститко предлагает различать причины, по которым заинтересованные субъекты обращаются за услугой в государственное агентство и характер последующего использования предмета оказываемой публичной услуги услугополучателем. Желания и нужды услугополучателей могут носить непосредственный характер, либо производный от некоторой необходимости, а последняя в свою очередь, может быть связана с мотивом производства стоимости либо иметь другие основания. Характер последующего использования предмета услуги может быть связан с непосредственным (конечным) потреблением; с использованием для производства стоимости; с вынужденным потреблением, обусловленным нормативными требованиями.

Если государство самостоятельно продуцирует государственные услуги в свободном доступе, либо приобретает их и распределяет среди социально незащищенных граждан, то, как правило, возникает проблема очередей и недопроизводства данных социально значимых услуг. В этом случае государство может либо компенсировать этот дефицит деньгами, либо дотировать других негосударственных продуцентов социально значимых услуг.

Если учесть, что в государстве существует бюджетные ограничения, то оно должно брать на себя оказание только необходимых услуг. При этом напомним, что мы не относим к государственным услугам продукты власти, продуцируемые государством при выполнении своих государственных функций.

В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. Для случая вынужденного обращения государственная услуга должна оказываться только на бесплатной основе за исключением государственных услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Подчеркнем, что ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более платить за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже, если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета либо страховой компании, либо спонсорской помощи. В этой связи, отметим, что в рассматривается четыре вида обмена по услугам: принудительный, частичный (неполноценный), честный и с превышением (благодарственный или его еще можно назвать - сервисный). При монопольном навязывании государственных услуг, при диктате цен на государственные услуги, безоговорочной предварительной оплате гражданами этих услуг, не может идти речь о гражданском обществе. Монопольные услуги подразумевают монопольные преимущества услугодателя перед услугополучателем, т. к. цена сделки по оказанию монопольных услуг не является равноценной, а стало быть, услугодатель незаинтересован в создании клиентоориентированой среды оказания услуг. Если же учесть, что исполнительная власть кроме услуг еще выполняет функции контроля или/и надзора, то тогда услугополучатель еще оказывается подведомственным объектом. Это приводит к тому, что услугодатель не имеет стимулов, кроме административных рычагов воздействия вышестоящих инстанций. Как показала многолетняя практика советского и современного администрирования, кроме деклараций в сфере качества услуг населению, книг жалоб, разборок на партийных собраниях, действенность данного подхода оказалась ничтожной. Наличие дефицита, отсутствие обратной связи по бюджетированию, зависимость услугополучателя от услугодателя приводит к нейтрализации любых мероприятий по достижению необходимого уровня оказания услуг. В этой связи, внедрение административных регламентов деятельности органов исполнительной власти, как процедур, которые создают препятствия к созданию ситуаций, когда возможно рентоориентированное поведение государственных служащих, позволит повысить эффективность государственного администрирования.

В Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ № 1789-р, основное внимание уделено повышению качества государственных услуг и доступности их населению. По данным Фонда общественного мнения, в настоящее время свыше 70% россиян отрицательно оценивают деятельность государственных служащих по оказанию публичных услуг.

Категория публичных услуг не разработана в российской правовой науке. Анализ специальной литературы позволяет выделить следующие подходы к определению «публичные услуги» и их разграничению с государственными и социальными услугами.

Согласно одной из позиций государственные услуги -- это услуги, оказываемые органами государственной власти каждому отдельному индивиду, обратившемуся за ними.

Публичные услуги -- более широкий термин, включающий также услуги, оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Органы власти могут лишь обеспечивать их предоставление, а не оказывать самостоятельно.

Общим критерием является установленная Конституцией РФ и законами обязанность органов публичной власти предоставлять услуги, обеспечивать их предоставление.

Публичные услуги имеют характерные признаки. Они:

1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Первый признак указывает на то, что независимо от субъекта (будь то орган государственной власти, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально значимую услугу (вывоз мусора, отходов, водоснабжение). При передаче функций исполнителя иным субъектам органы публичной власти должны контролировать реализацию публичных услуг и обеспечение прав населения на их получение.

Ответ на вопрос о возможности полного отказа государства от предоставления услуг в определенной области зависит от характера публичной услуги. Если предоставление такой услуги обусловлено необходимостью реализации конституционных прав граждан (право на охрану здоровья и медицинскую помощь), то государство не вправе отказаться от ее предоставления.

Можно разграничить услуги и следующим образом. К государственным услугам (услугам власти) относятся бесплатные услуги, согласно закону оказываемые уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам

в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг, предоставляемых за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам относятся бесплатные для граждан услуги, адресованные всему обществу, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами предоставления общественных услуг.

К публичным услугам относятся общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Наконец, для публичной услуги характерны следующие признаки:

1) это благо, которое индивидуально, т.е. адресовано конкретным субъектам;

2) оно добровольно, т.е. оказывается без принуждения со стороны государства, только по инициативе граждан и юридических лиц;

3) необязательный характер.

Такой же концепции придерживаются разработчики проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг», разделяя государственные услуги по сфере публичной власти, обязанной их оказывать, и индивидуальной направленности2. Государственная услуга -- это деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Данное определение рассматривает публичные услуги в узком смысле, исключая из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц. Более правильным представляется первый подход, поскольку четкое регулирование услуг, оказываемых органами публичной власти неопределенному кругу лиц, имеет весьма важное значение в реализации закрепленной Конституцией РФ идеи социального государства.

Изложенные проблемы наглядно демонстрируют необходимость четкого и систематизированного регулирования вопросов предоставления публичных услуг в целях обеспечения реализации конституционного принципа социального государства.

Анализ правового регулирования публичных услуг в широком смысле (т.е. предоставляемых как неопределенному кругу субъектов, так и конкретным получателям) на федеральном, региональном и местном уровнях позволяет выделить следующие проблемы.

1. В постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» для федеральных органов исполнительной власти предусмотрена обязанность по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, а также перечней предоставляемых ими услуг. Также отмечается, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности.

Однако перечни предоставляемых услуг до сих пор не разработаны, не приняты и стандарты государственных услуг. В положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти и их административных регламентах оказываемые государственные услуги структурно не выделены.

К тому же в целях реального обеспечения предоставления необходимых населению услуг более правильно было бы установить на законодательном уровне единый открытый государственный перечень (реестр) услуг, оказываемых органами исполнительной власти, в том числе на платной основе. Подобные перечни действуют в Киргизии, Казахстане, Молдове.

Услуги, включаемые в перечень, должны соответствовать заранее разработанным критериям; следует учитывать мнения граждан и организаций -- потребителей услуг, а также выражающих их интересы общественных и профессиональных объединений.

2. Распределение государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти вовсе не означает окончания административной реформы. Применительно к государственным услугам на следующем этапе должно произойти выделение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Важно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи (повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг), критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, определить условия передачи. В необходимости перераспределения части публичных услуг убеждает опыт Европейского союза: согласно одному из последних докладов Европейской Комиссии в результате введения конкуренции в секторе публичных услуг сократились расходы конечных потребителей.

3. В целях упорядочения оказания публичных услуг органами исполнительной власти и их учреждениями, возможно, следует законодательно определить признаки отнесения услуг к категории платных, как это сделано в законодательстве ряда зарубежных стран. Такие попытки предприняты в проекте федерального закона «О стандартах государственных услуг»: помимо уплаты государственной пошлины получателями услуг предусмотрена платность услуг, оказываемых лицам в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление; кроме того, предлагается ввести еще один вид услуг, предоставляемых с высоким уровнем качества (повышенным по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта или внеочередного исполнения).

4. Необходима скорая и в то же время продуманная разработка предусмотренных упомянутым постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 стандартов государственных услуг (в том числе путем широкого обсуждения положений проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг»). Представляется, что закрепление обязательного минимума требований, касающихся стандарта, на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям государственных услуг равные права и возможности по их получению, а также качество и доступность услуг. Субъекты РФ исходя из своих возможностей смогут увеличивать этот минимум.

Пока же регламентами, разработанными федеральными органами исполнительной власти, в основном регулируется порядок рассмотрения обращений граждан. Установление же на законодательном уровне четких, систематизированных административных процедур предоставления публичных услуг придало бы деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и предсказуемый характер, а также предоставило бы возможность ограничивать и устранять произвольные действия.

С проблемой стандартизации услуг тесно связана проблема ответственности чиновников за ненадлежащее предоставление публичных услуг. В связи с этим полезным может оказаться обращение к опыту зарубежных стран (например, Англии, где существуют законодательно утвержденные стандарты и правила, чиновника могут даже оштрафовать, если гражданин пожалуется на чрезмерно длительное стояние в очереди).

5. В настоящее время отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Необходима подробная регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих публичные услуги. В качестве одного из направлений такой регламентации можно выделить расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов РФ, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью. Возможно составление реестра полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе.

6. Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в Федеральном законе № 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что в конечном счете затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.

7. При оценке деятельности распорядителей бюджетных средств, направляемых на оказание публичных, а также муниципальных услуг, должны применяться в том числе и следующие показатели: учет запросов и нужд общественности; обеспечение качества оказываемых услуг; степень удовлетворенности и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов.

Существуют следующие закономерности сервисной экономики:

- возможности экономического роста в первую очередь определяются состоянием и развитием отраслей сферы публичных услуг;

Человеческий фактор превращается в главный фактор экономического роста;

Повышается роль государства в воспроизводстве трудовых ресурсов и формировании человеческого капитала;

Предоставляются новые возможности для реализации макроэкономических теорий посредством государственного регулирования экономики, в том числе сферы услуг;

Изменяется характер социальных потребностей, все чаще появляются постоянные потребности, например поддержание здоровья, профилактика заболеваний, непрерывное образование;

Устанавливается активная позиция организаций сферы публичных услуг в отношении воздействия на потребителей для формирования спроса на свою продукцию;

Осуществляется дифференциация, индивидуализация потребностей населения, переход на долговременные отношения между потребителем и производителем публичных услуг;

Обострение межстрановой конкуренции требует поиска резервов повышения эффективности функционирования экономики, в том числе в частном и государственном секторах сферы публичных услуг;

Под влиянием процесса глобализации появляется тенденция типизации (стандартизации) в развитии сферы публичных услуг.

Можно разделять две группы публичных услуг:

1) общественные услуги для членов общества, в интересах развития общества как составляющая сферы услуг;

2) услуги отдельным слоям, группам в виде социальной помощи по выполнению функций домохозяйств.

Сущность публичных услуг первой группы определим исходя из их роли в формировании человеческого капитала, основного фактора производства и связывает ее с совокупностью экономических отношений по формированию и развитию человеческого капитала. Такой взгляд на публичные услуги объединяет однородные виды деятельности по признаку их направленности на один результат - рост человеческого капитала индивидуума, позволяющий ему выгоднее использовать свой трудовой потенциал, увеличивая доход.

Важнейшими составляющими человеческого капитала являются капитал здоровья, капитал образования и капитал культуры. Сущность публичных услуг более глубокого уровня представляет собой экономические отношения по формированию и развитию капитала образования, капитала здоровья и капитала культуры.

Особенностью публичных услуг является их двойственность. В процессе оказания публичных услуг происходит и потребление, и накопление одновременно, причем отделить одно от другого не представляется возможным. Поэтому затраты на развитие сферы публичных услуг носят инвестиционный характер, так как обеспечивают накопление человеческого капитала.

Публичные услуги второй группы правильнее называть услугами социальной помощи населению, состоящими из финансовых, транспортных, бытовых и других услуг социально незащищенным гражданам для поддержания нормального уровня жизни. Эти услуги строго индивидуальны и предназначены для тех групп и категорий людей, которым необходима помощь общества, они предоставляются службами социальной защиты органов государственного и муниципального управления в виде индивидуальных услуг социального обеспечения, социальной помощи, что компенсирует отсутствующие функции домашних хозяйств.

Рассмотренные группы публичных услуг различаются по экономической природе и способу воздействия на уровень благосостояния общества (рис. 1).

Рис. 1. Различия в экономической природе публичных услуг

В частности, к социальной сфере относится социальное обеспечение, социальную помощь в виде индивидуальных публичных услуг и деятельность по оказанию коллективных публичных услуг. Такой подход позволил в структуре социальной сферы выделить:

Сферу публичных услуг (коллективные публичные услуги) как часть сферы услуг;

Сферу услуг социальной помощи по выполнению функций домохозяйств (индивидуальные публичные услуги) как составляющую непроизводственной сферы;

Социальную помощь в денежной и товарной формах.