Для публичной услуги характерно. Федерации: правовое регулирование и практика. Понятие услуги постепенно дифференцируется и охватывает не только услуги сугубо в гражданско-правовом смысле, но и услуги, оказываемые государством в целом и его органами, муни

Понятие «государственная услуга» было заимствовано из зарубежного опыта (преимущественно из Германии) и появилось в России в процессе проведения административной реформы.

Существуют различные мнения по поводу субъектного состава участников правоотношений, связанных с оказанием государственных услуг. Ряд российских авторов считают, что государственные услуги связаны с государственной службой и могут оказываться только органами государственной власти 1 , другие полагают, что стороной, оказывающей государственные услуги могут быть и органы местного самоуправления, и даже любые организации 2 .

Тем не менее, мнение, что государственная услуга может выполняться негосударственной организацией на том основании, что вообще функция органа государственной власти может быть присвоена любой организации нормативно-правовым актом 3 , представляется новацией, чреватой в России непредсказуемыми последствиями.

Прежде всего, возникает вопрос: от чьего имени будет действовать субъект при оказании государственной услуги? Очевидно, услуга может считаться государственной, если она оказывается государством или от имени государства. В соответствии с ч.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и права и обязанности только органы государственной власти в пределах установленной компетенции. Частью 3 ст.125 ГК РФ предусмотрена ситуация, когда юридические лица могут выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации и муниципального образования по их специальному поручению. Связано это с тем, что Президент РФ (единоличный орган) и Правительство РФ (коллегиальный орган) сами не обладают правами юридических лиц частного права 4 .

Таким образом, Гражданским кодексом РФ не предусмотрена возможность, когда юридическое лицо частного права выступает от имени публично-правового образования - Российской Федерации. Юридическое лицо может выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, публично-правовых образований, входящих в состав Российской Федерации, - субъектов Федерации и муниципальных образований, но не от имени Российской Федерации.

Наряду с термином «государственные услуги» нередко употребляется и другой – «публичные услуги», причем зачастую оба термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными.

Социально значимые услуги, адресованные неограниченному кругу лиц, в которых заинтересовано все общество, являются публично-правовыми услугами. Понятие публично-правовых услуг включает в себя услуги, оказываемые государственными органами от имени Российской Федерации (государственные услуги) и общественно-значимые услуги, оказываемые государственными и негосударственными организациями частного права (негосударственные услуги или публичные услуги).

Государственные услуги также являются публичными, но характеризуют специального субъекта: это всегда обладающие властными полномочиями государственные органы. Например, органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти, оказываемые ими услуги, как правило, являются публичными, но в случаях, предусмотренных ст.19 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, они могут оказывать государственные услуги, реализуя переданные им в соответствии с законом государственные полномочия.

Публичные услуги, представляя собой гражданско-правовое отношение (строго говоря, комплексное отношение) и предоставляются на основе возмездности или безвозмездно. Государственные услуги, как правило, бесплатны, их оказание регулируется публичным правом, в связи с их оказанием обычно взимается сбор (пошлина), который является условием оказания услуги (предоставления права), а осознаваемая плательщиком возмездность выражается лишь в их опосредованной связи. В процессе оказания услуги могут возникать другие правоотношения сторон, например, связанные с возмещением вреда, наносимого одной из сторон в связи с пользованием услугой.

Сочетание в публично-правовой услуге различных по характеру регулирования элементов обусловлено их общественной значимостью и задачами государственного управления. Например, в немецком административном праве (из которого было заимствовано понятие «государственная услуга») в зависимости от характера управленческого воздействия выделяют два вида государственного управления - управление, вторгающееся в права человека, и позитивное управление (управление по предоставлению услуг) 5 .

Под управлением, вторгающимся в права и свободы человека, следует понимать управление, в результате которого происходит ограничение прав и свобод посредством издания и применения административных актов или иными способами, ограничивающими свободу действий граждан. Данный вид управления характерен для административно-правового регулирования в таких областях, как налоги и сборы, обеспечение общественного порядка и безопасности (решение о взимании сбора, применение мер принуждения, меры по обеспечению общественного порядка) 6 .

Управление по предоставлению публично-правовых услуг является видом публичного управления, в результате осуществления которого расширяется и укрепляется (улучшается) правовое положение гражданина за счет предоставления благ. Наиболее ярким примером данного вида управления является предоставление государственных услуг, таких, как социальная помощь, жилищные субсидии, финансирование обучения, содержание государственных и муниципальных учреждений (бассейны, детские сады, музеи и т.д.), а также государственное инвестирование в экономику, сельское хозяйство, культуру посредством предоставления субсидий.

Признание того, что современное государство оказывает не только властное воздействие, но и осуществляет позитивное государственное управление, обусловливает возникновение новых форм государственного управления. Основной вклад в развитие теории позитивного государственного управления внес немецкий ученый Эрнст Форстхофф. Он сформулировал положение о том, что для осуществления позитивного государственного управления недостаточно классических административно-правовых (властных) форм, следовательно, необходим поиск иных форм государственного управления 7 . Позитивное (предоставляющее) государственное управление, по мнению Э. Форстхоффа, осуществляется не только в административно-правовых, но и в частноправовых формах.

В соответствии с классическим подходом свобода выбора государством соответствующей формы управления предполагает, что государство вправе выбрать как организационно-правовую форму частного права (создать юридическое лицо частного права), так и частноправовой способ регулирования правоотношений, складывающихся между государством и частными лицами 8 .

Возможность осуществления позитивного государственного управления в частноправовых формах позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления (государство признало, что оно должно осуществлять не только принуждение, но и оказывать своим гражданам услуги) и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы предназначены исключительно для властного обязывания 9 .

Как отмечают исследователи немецкого административного права, допустимость применения частноправовых форм объясняется отсутствием в административном праве собственных правовых форм для осуществления позитивной деятельности государства по предоставлению благ 10 .

Признание за государством возможности использования частноправовой формы при осуществлении государственного управления является преобладающей, но не единственной позицией.

Другими немецкими правоведами исключается возможность выбора субъектом публичного управления частноправовой или публично-правовой формы деятельности 11 . Согласно данной позиции субъекты публичного управления при реализации государственных и муниципальных задач и предоставлении услуг должны действовать только в рамках административно-правового регулирования. Так, Д. Элерс, будучи противником использования субъектом публичного управления частноправовых форм, называет несколько проблем, вытекающих из свободы выбора правовой формы.

Во-первых, такая свобода повлечет за собой правовую нестабильность (юридическую ненадежность, неустойчивость), поскольку гражданин не может самостоятельно ни определить, ни предвидеть, какую правовую форму в конкретном случае изберет административный орган;

Во-вторых, свободное определение субъектом публичного управления правового режима (публичное право либо частное право), а соответственно, и правовых последствий, может привести к злоупотреблениям со стороны субъекта публичного управления, когда он сможет выбирать позицию более выгодную для себя, а не для гражданина 12 .

Вместе с тем, Д. Элерс ничего не говорит о ситуации, когда государство не имеет необходимых ресурсов для оказания услуг в объеме, установленном законом, и не имеет в своем распоряжении организационно-правовых форм, ограничивающих его ответственность разумными рамками (в собственности Российской Федерации могут находиться только акции ОАО, имеющие относительно высокие издержки функционирования, тогда как унитарные предприятия не обладают требуемой имущественной автономией).

Таким образом, различным функциям субъектов публичного управления должны быть присущи соответствующие формы реализации 13 . Однако при осуществлении государственного управления в частноправовых формах государство не изменяет своей властной сущности, что влечет за собой необходимость особого правового регулирования этих форм деятельности. Поэтому общепризнанным среди немецких правоведов является тезис о том, что субъект публичного управления, используя в своей деятельности частноправовые формы, обязан соблюдать ограничения, установленные публичным правом 14 .

В немецкой и российской административно-правовой доктрине длительное время господствовала позиция, согласно которой государство, использующее в своей деятельности частноправовые инструменты, приравнивается к субъектам частного права 15 .

Современная административно-правовая наука при рассмотрении данной проблемы исходит из того, какую цель преследует субъект публичного управления, используя частноправовые инструменты 16 . В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться административное частное право.

Характерной чертой административного частного права является расхождение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит к «сосуществованию» частного и публичного права. Примером такого сосуществования является австрийская государственное акционерное общество «Asfinag» и ее дочерняя компания «Asfinag Maut service» GmbH (общество с ограниченной ответственностью), осуществляющие управление системой взимания платы за пользование платными дорогами в Австрии.

Если государство участвует в гражданском обороте, не реализуя при этом публичные задачи на условиях конкуренции, и заключает сделки для того, чтобы создать предпосылки для реализации публичных задач, то оно выступает как «фиск» (казна). Согласно теории «фиска» фискальная деятельность (в узком смысле) государства может осуществляться двумя способами:

Во-первых, в форме предпринимательской деятельности (например, участие в уставном капитале и управлении юридическими лицами);

Во-вторых, в форме фискальных вспомогательных сделок, которые заключаются в целях создания условий для осуществления публичных задач по отношению к третьим лицам (например, закупка канцелярских предметов субъектами публичного управления).

Важно отметить, что теория фиска применима и в российском праве, поскольку публично-правовые образования могут выступать в гражданском обороте наряду с юридическими лицами частного права. Так, в соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место - тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.

Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.

При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).

Функция органа власти вообще, государственного или муниципального, - это определенный постоянный (регулярный) вид, направление деятельности данного органа, в условиях правового государства, как правило, закрепленный за ним законодательно и характеризующийся определенным конечным результатом. Каждая из них, в свою очередь, может включать функции нижестоящего порядка, исполняемые крупнейшими, а далее все более мелкими подразделениями вплоть до отдельных государственных или муниципальных служащих. При этом каждое подразделение или сотрудник, кроме нескольких основных функций, целиком закрепленных за ним, может принимать участие в осуществлении и иных функций совместно с другими подразделениями и сотрудниками не только того же самого уровня управления, но и выше(ниже)стоящего. Все это создает сложную ткань функционально-управленческих отношений, в которой регулярно возникают как дублирование исполнения определенных функций или их компонентов, так и функциональные «пробелы» - выпадение необходимых функций и их элементов из управленческой деятельности, что приводит к снижению ее эффективности.

Публичная услуга - это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.

Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:

Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;

Материальная услуга - услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.

Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;

Социально-культурная услуга - услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.

Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».

Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.

Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.

Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,

Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.

Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги , который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.

В соответствии со статьей 69.2. Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:

1) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;

3) показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;

4) порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

5) предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

6) порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

7) требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

И.А. Мерзлякова,

старший специалист 1 разряда

организационного отдела администрации

Красноармейского муниципального района

На правах рукописи

Филимонова Елена Алексеевна

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА

РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный

судебный процесс; муниципальное право

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону – 2013 Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

доктор юридических наук, профессор,

Научный руководитель :

заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ Бондарь Николай Семенович

Официальные оппоненты : Шугрина Екатерина Сергеевна доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры конституционного и муниципального права Позднышов Алексей Николаевич доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», и.о. декана юридического факультета ФГБОУ ВПО "Московский

Ведущая организация :

государственный университет имени М.В.

Ломоносова"

Защита состоится «21» декабря 2013 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-наДону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор И.А. Иванников

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Российская Федерация, провозглашая себя социальным государством, основной задачей которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ), тем самым взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по развитию системы социальных служб, обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг.

Социальная сфера относится, как известно, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем конституционное закрепление социально ориентированных полномочий за органами государственной власти федерального и регионального уровней не должно ставить под сомнение важную роль местного самоуправления в реализации функций социального государства. Несмотря на организационную обособленность от государственной власти местное самоуправление составляет институт российской государственности в широком ее понимании и, решая вопросы местного значения, объективно имеет своим предназначением, в том числе решение социально значимых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения1.

Конституция РФ содержит обоснование институциональной интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности. Это проявляется как в связи с закреплением полномочий местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения (ч.1 ст. 130, ст. 132 и др.), так и через указание на отдельные сферы реализации социальных прав (ч.3 ст. 40, ч.1 ст.41, ч.2 ст. 43 и др.), за что органы местного самоуправления являются ответственными наряду с См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:

конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 396.

органами государственной власти, а также путем определения конкретных институтов (учреждений) предоставления муниципальных услуг населению1.

Сегодня в условиях муниципальной реформы, перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти, повышения ответственности местного самоуправления за решение социальных вопросов на своей территории расширение муниципальных услуг, увеличение их многообразия и качества является важной задачей местного самоуправления, решение которой предполагает, в том числе, необходимость создания эффективной основы правового регулирования данного института. При этом объективное усложнение реального (фактического) содержания института муниципальных услуг закономерно предполагает существенное усложнение, обновление и развитие правовых форм его закрепления. Это подтверждается активно развивающимся на всех уровнях власти нормативно-правовым регулированием отношений по предоставлению муниципальных услуг, поиском новых организационных механизмов их оказания. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение практики решения соответствующих вопросов в различных регионах и муниципальных образованиях страны2.

Новый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (в ред. от июля 2013 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 (далее Закон N 210-ФЗ) стал первым базовым нормативным актом, осуществившим комплексное правовое регулирование организации предоставления муниципальных услуг. Вместе с тем, несмотря на все положительные результаты принятия названного Закона, остался целый ряд неурегулированных вопросов, что стало поводом к возникновению См.: Джагарян А.А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности: конституционно-правовые аспекты. Ростов н/Д:

Издательство Южного федерального университета, 2012. С.8-9.

К примеру, Ростовская область входит в число лидеров по развитию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (См: Госуслуги собирают в центрах // Еженедельный аналитический журнал «Коммерсантъ Власть». 28.10.2013. № 42 (1047).

различного рода сложностей и противоречий в самом понимании муниципальных услуг, нормативном определении содержания этой правовой категории, разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти по регулированию института муниципальных услуг, не говоря уже об организационно-правовых механизмах их предоставления и т.п.

В научно-доктринальном плане также нуждаются в уяснении многие вопросы, включая понимание сущности муниципальных услуг, их особенностей в общей системе публичных услуг и т.д.

Всем этим и обуславливается выбор темы диссертационной работы, ее структура и содержание рассматриваемых вопросов.

Степень научной разработанности проблемы. В научном анализе муниципальных услуг до недавнего времени преобладали подходы к последним как разновидности публичных услуг с акцентом на частноправовые (гражданско-правовые) аспекты исследования, что определялось классическими представлениями о «прописке» услуг именно в отрасли частного (гражданского) права. В дальнейшем, с развитием местного самоуправления пришло понимание муниципальной услуги уже не в качестве одной из разновидностей традиционной частноправовой услуги, а относительно самостоятельного явления качественно иного порядка.

Теоретической основой настоящей диссертации стали труды ученыхтеоретиков права, конституционалистов, представителей муниципальноправовой науки, раскрывающие современные тенденции развития Российской государственности, местного самоуправления, защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В.

Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Т.М.

Бялкиной, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.А.

Джагаряна, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.Ю. Киреевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.И. Крусс, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.А. Лебедева, В.И. Лысенко, В.Л. Лютцер, Г.В.

Мальцева, М.И. Марченко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, И.И.

Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Н.С.

Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, С.М.

Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.

Важное значение имели также специальные исследования, в той или иной мере посвященные теории публичных услуг, включая институт муниципальных услуг. Заметный вклад в разработку этих проблем внесли такие ученые, как Р.В. Бабун, Е. Г. Бабелюк, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, С.А.

Белов, А.В. Винницкий, Е.В. Гриценко, Т. В. Жукова, В. Б. Зотов, С. А.

Кирсанов, М.В. Кустова, Э. Маркварт, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздрачев, Н. В.

Путило, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранская, Ю. Н. Старилов, Э.В. Талапина, Л.К.

Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А. В. Шаров, А. Е. Шаститко, Н.

А. Шевелева, В.А. Щепачев и др.

Категория публичных услуг была также предметом диссертационных исследований, но, как правило, не муниципально-правового профиля. Среди них - диссертационные исследования Н.В. Киселевой «Административноправовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования:

современное состояние и перспективы развития» (2008), Л.В. Бесчастновой «Административно-правовое регулирование государственных услуг» (2008), А.Ф. Васильевой «Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ» (2009), Е.В.

Морозовой «Публичные услуги: теоретико-правовой аспект» (2009), О.В.

Ахрамеевой «Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации: на примере адвокатуры и нотариата» (2011). Отдельные, прежде всего, организационноправовые аспекты оказания услуг органами местного самоуправления были рассмотрены в диссертации Мошкина С.В. «Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления» (2013).

Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе юридической природы муниципальных услуг, исследовании процесса становления и развития данного института, выявлении особенностей оказания услуг органами местного самоуправления и выработке на этой основе практических рекомендаций как по совершенствованию правового регулирования, так и организационных механизмов предоставления муниципальных услуг населению по месту жительства.

В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи

Исследовать процесс формирования правового института публичных услуг, его значение в развитии социальной государственности России;

Выявить особенности влияния структуры вопросов местного значения различных типов (уровней) муниципальных образований на развитие каталога (видов) муниципальных услуг;

Раскрыть основные принципы оказания муниципальных услуг, имея в виду сочетание общих принципов функционирования муниципальной власти, отраслевых и специальных принципов, вытекающих из Закона N 210-ФЗ;

регламентации и выявить роль муниципально-правового регулирования отношений по оказанию муниципальных услуг;

Раскрыть основные способы организации оказания муниципальных услуг и выработать предложения по их совершенствованию с учетом специфики отдельных муниципальных услуг;

- проанализировать инновационные начала в совершенствовании механизмов повышения качества муниципальных услуг, включая использование электронных информационных систем, а также определить перспективы развития муниципально-правового и других уровней регулирования порядка предоставления услуг органами местного самоуправления.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по предоставлению муниципальных услуг, являющиеся предметом комплексного правового регулирования и позволяющие отразить социальноправовые, организационные, иные характеристики практической реализации данного института на уровне местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормы Конституции РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, составляющие нормативную основу оказания муниципальных услуг.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, логико-теоретический, исторический, системный, формально-юридический. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический, метод структурного анализа и др.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:

Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, законы, другие нормативно-правовые акты субъектов Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, статистические данные, обзоры практической деятельности муниципальных образований.

Исследовались также некоторые ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники и аналитические материалы по вопросам оказания муниципальных услуг.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка системного обоснования в качестве относительно самостоятельного института муниципальных услуг, показана их социальная роль и место в системе гарантирования прав и свобод граждан по месту жительства.

На основе обобщения теоретических подходов и практики реализации соответствующего муниципально-правового института, анализа федерального, регионального законодательства и, в особенности, актов местного самоуправления раскрываются сущностные характеристики муниципальных услуг как проявления социальной функции российской государственности.

совершенствованию как нормативно-правовой основы, так и организационнометодического механизма предоставления муниципальных услуг населению.

диссертационного исследования:

1. Муниципальные услуги носят, в своей основе, публично-правовой характер и сами по себе являются разновидностью публичных услуг, что проявляется на основе сочетания двух взаимосвязанных публично-властных начал (государственных и муниципально-властных) и получает реализацию как в самой природе, функциональном назначении, так и в механизмах предоставления соответствующих услуг населению. Результатом и целью сочетания, тесного взаимодействия государственных и муниципальных начал в институте публичных услуг должно стать создание эффективного механизма оказания данных услуг на основе последовательной реализации социальной политики, направленной на максимальное удовлетворение потребностей населения на всех уровнях его территориальной организации.

2. Сущность муниципальных услуг необходимо рассматривать, в конечном счете, как проявление социальной функции российской государственности, направленной на обеспечение прав и свобод граждан, когда, в частности, на муниципальном уровне, с одной стороны, органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой – граждане получают возможность индивидуальной и (или) коллективной реализации своих прав и законных интересов в социально-экономической сфере, имея в виду, что именно территориальный принцип является главным для реализации большинства социальных прав в условиях рыночных отношений.

Соответственно в юридической природе института муниципальных услуг сочетаются, во-первых, субъективно-личностные начала, предполагающие наличие индивидуального притязания на удовлетворение личного интереса в получении услуги, и, во-вторых, публично-правовые начала, связанные с функционированием органов муниципальной публичной власти.

3. Уровень обеспеченности населения муниципальными услугами, которые в условиях рыночных отношений носят в основном платный характер, имеет существенные региональные и внутримуниципальные различия.

Важным направлением деятельности органов публичной власти (включая государственную, в особенности региональную власть) должно стать преодоление глубоких социально-территориальных различий в качестве и объеме предоставляемых гражданам услуг по месту их жительства.

Эффективным средством решения этой проблемы является финансовое выравнивание муниципальных образований, имеющее целью, в том числе, гарантирование надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченность основными услугами в области образования, здравоохранения и т.д. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19). В специализированных территориальных фондов социального выравнивания.

4. В системе правового регулирования оказания муниципальных услуг важное место принадлежит принципам как основополагающим правовым началам, которые носят комплексный, многоуровневый характер и включают в себя: а) общие принципы местного самоуправления (в частности, те, которые напрямую влияют на гарантирование социальных прав населения по месту жительства); б) специальные принципы, получающие нормативное закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. Анализ действующей системы правового регулирования института муниципальных услуг позволяет сделать вывод о необходимости систематизации (с перспективой возможной кодификации) принимаемых на различных уровнях и с различной отраслевой принадлежностью правовых норм о муниципальных услугах, на основе последовательного учета общих и специальных принципов оказания муниципальных услуг.

Как определенный этап такой систематизации предлагается создать в отдельных муниципальных образованиях Справочник муниципальных услуг с включением в него перечня (каталога) услуг, оказываемых на территории конкретного муниципального образования, а также указанием форм, способов, адресов обращения по поводу соответствующих услуг. Этот «квазинормативный» документ должен опираться на федеральное законодательство, законы субъектов РФ и, в особенности, муниципальноправовые акты, регулирующие оказание муниципальных услуг на соответствующих территориях муниципальных образований. Порядок принятия, структура и содержание данного Справочника (в основных его параметрах) обосновываются в диссертационном исследовании.

5. Анализ действующего правового регулирования в области оказания муниципальных услуг позволил автору прийти к выводу о безусловном и не всегда оправданном приоритете федерального уровня регулирования данного института. Региональное же регулирование сводится в основном к воспроизведению Закона № 210-ФЗ, а муниципальное правотворчество, как правило, ограничено утверждением реестров услуг и административных регламентов их оказания. Между тем конституционное требование об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст.131) должно распространяться и на социальную сферу, а соответственно на институт муниципальных услуг. Существующее же построение такой системы регулирования муниципальных услуг, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, лишает значимости национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, вытекающие из самого понятия местного самоуправления.

Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе.

6. Анализируя юридическую природу административных регламентов предоставления муниципальных услуг, в диссертации делается вывод, что они стали одним из основных нормативных инструментов повышения качества и обеспечения доступности услуг. Теперь административные регламенты - не просто акты, устанавливающие порядок деятельности органа публичной власти, а это своего рода нормативно-правовые гарантии соблюдения прав и законных интересов граждан в сфере оказания муниципальных услуг органами местного самоуправления. Но предусмотренные регламентами единые требования предоставления услуг нуждаются в подкреплении возможностями населения осуществлять контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствовало бы самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо, по мнению автора, не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.

7. Повышение эффективности организационно-правовых механизмов оказания муниципальных услуг предполагает, по мнению автора, необходимость активного внедрения инновационных форм и методов обеспечения доступа к муниципальным услугам, создания муниципальноправовых механизмов выявления и учета мнений граждан о качестве, оперативности предоставления муниципальных услуг; перспективными направлениями развития механизмов предоставления муниципальных услуг должно стать не только создание специализированных муниципальных учреждений и предприятий, но и развитие институтов межмуниципального сотрудничества, расширение в этой сфере муниципально-частного партнерства, а также совершенствование правовых и организационных основ государственных и муниципальных услуг.

образований: не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг (к примеру, МФЦ в традиционном виде не создаются в сельских поселениях с низкой численностью населения, а работают лишь в виде удаленных точек доступа). Поэтому при создании и совершенствовании механизмов предоставления муниципальных услуг следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.

8. При внедрении инновационных средств, введении электронного обеспечения реализации муниципальных услуг важно принимать во внимание глубокие различия в обеспечении муниципальных образований техническими средствами связи, а также иные существенные различия технологической инфраструктуры муниципальных образований, уровня информационного образования и грамотности населения и т.д. Важным условием повышения качества и совершенствования форм предоставления муниципальных услуг должно стать изучение, учет особенностей отдельных категорий граждан (включая пожилых людей, малоимущих граждан и т.п.), анализ каналов информирования населения о видах и характере услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования, общих условий и многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и др.

Научно–практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования правового регулирования порядка оказания муниципальных услуг на различных уровнях публичной власти, в особенности местного самоуправления, а также субъектов РФ, внедрения новых организационно-правовых форм, технических средств и способов оказания муниципальных услуг по месту жительства.

Теоретический материал диссертационного исследования может использоваться также при разработке научно-методических рекомендаций практического характера, равно как и в учебном процессе по различным дисциплинам подготовки юридических кадров, в частности, по курсу муниципального права Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Основные положения и выводы данного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, выступлениях и тезисах на научно-практических конференциях, а также в процессе преподавания на юридическом факультете ЮФУ, включая чтение автором диссертации спецкурса для магистров по программе «Муниципальное право и управление».

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются предмет и цели исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируются научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

Первая глава – «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СИСТЕМЕ юридической природы муниципальных услуг как особого института публичных услуг.

В первом параграфе - «Понятие и нормативно-правовое содержание публичных услуг как института социальной государственности» обосновано авторское понимание публичной услуги как относительно самостоятельной правовой категории, обозначены основные аспекты ее содержания, в том числе в соотношении с понятием «публичная функция», межотраслевым закреплением и реализацией основных принципов оказания муниципальных услуг.

Анализ тенденций развития современных государственных систем (включая зарубежные страны) позволяет сделать вывод, что в настоящее конституционные и иные правовые характеристики государственности как своеобразная реакция на социально-экономические, политические изменения в современном мире. Особое значение – в порядке предпринимаемых попыток противоречий - уделяется при этом социальным направлениям деятельности государства, совершенствованию соответствующих государственных и общественных институтов. В научно-теоретическом плане это находит концентрированное отражение в концепции «сервисного государства», ориентированной на понимание основных направлений деятельности всех уровней публичной власти в современном государстве как «сервисного обслуживания» граждан, оказание им социально значимых услуг.

Это в полной мере касается и «низового», наиболее приближенного к населению, уровня публичной власти – местного самоуправления. С учетом указанных тенденций меняется само понимание услуг, происходит переход от исключительно гражданско-правового понимания к публично-правовому, конституционному наполнению данной категории, связанному с уяснением соотношения «сервисного обслуживания» населения с функциями государства в целом, с самим пониманием современного государства как социального, что непосредственным образом влияет на направления деятельности всей системы органов публичной власти в лице как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

В Конституции РФ услуга в буквальном смысле используется, прежде всего, в экономическом аспекте – в связи с закреплением принципа свободы перемещения услуг в рыночных условиях (ч.1 ст. 8, ч.2. 74). Однако, реальное содержание категории публичных услуг, в том числе в ее конституционном закреплении, по мнению автора, не ограничивается лишь экономической стороной, оно имеет более широкое социально-правовое содержание.

Проведенный анализ позволил сделать вывод, что сущностью публичной услуги является публично-обязательственное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, прежде всего – социальных прав. Принимая во внимание характер и особенности правоотношений, возникающих между гражданами и государством, публичные услуги автор определяет как основной вид повседневной публично-властной деятельности, направленной на предоставление социально значимых благ конкретному лицу, в процессе получения которых реализуются основные права и законные интересы граждан.

Публичные услуги представляют собой совокупность двух подсистем государственных и муниципальных услуг. В этом плане имеет место, соответственно, сочетание двух взаимосвязанных каналов обеспечения услугами, характеристики которых предопределяются особенностями государственной и муниципальной властей, их взаимодействия в целях проведения единой социальной политики государства на всех уровнях территориальной организации публичной власти.

государственных, муниципальных органов сводятся к оказанию публичных услуг. Поэтому отождествлять эти термины нельзя. Например, контрольнонадзорные, нормотворческие функции реализуются в императивном порядке, независимо от воли и желания граждан, а потому они не могут быть приравнены к публичным услугам. Получая претворение в жизнь, функция государства по жизнеобеспечению приобретает форму публичной услуги.

Таким образом, услуга – та сегментная (властно-компетенционная) часть публичной функции, которая возникает в момент обращения гражданина и прекращается в момент получения результата публичной услуги, связанного с реализацией прав и интересов граждан.

Этот вопрос имеет, считает диссертант, принципиальное значение, так как в настоящее время происходит не всегда оправданный перевод в статус публичных услуг тех направлений деятельности (функций) государственных или муниципальных органов, которые весьма сомнительно относить к оказанию услуг1.

Во втором параграфе – «Сущность муниципальных услуг как проявление социальной функции местного самоуправления» раскрываются специфические характеристики муниципальных услуг в соотношении с природой РФ как социального государства, а также их значение в системе публичных услуг.

Исходя из своей конституционной природы местное самоуправление наравне с иными уровнями публичной власти ответственно за реализацию Подтверждением этого является прежде всего местное (муниципальное) нормотворчество. См., напр.:

Постановление администрации Клинского муниципального района Московской области от 10 апреля 2013 г.

N 599 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального жилищного контроля на территории Клинского муниципального района" // Серп и молот. 23.05.2013. N 38/1; Постановление Главы Солнечного сельсовета Золотухинского района Курской области от 02 июня 2011 г. № 35 «Об утверждении административного регламента администрации Солнечного сельсовета Золотухинского района по предоставлению муниципальной услуги «Проведение проверок при осуществлении муниципального контроля» // Информационный бюллетень Администрации Солнечного сельсовета. 28.07.2011. № 35; Постановление Администрации Найфельдского сельского поселения Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области от 29 июля 2013 г. N "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Найфельдское сельское социальной функции российского государства, провозглашенной в ст. Конституции РФ. Тем более, что эффективное управление социальноэкономической сферой, решение задач социальной политики возможно лишь при комплексном участии и государственных, и муниципальных органов. При этом местное самоуправление как наиболее приближенная к населению форма муниципального образования. В этом плане публичные услуги, оказываемые на муниципальном уровне, с учетом конституционно-правовых характеристик местного самоуправления как бы преобразуются, приобретают характеристики муниципальных услуг.

На основе анализа имеющихся доктринальных подходов автор приходит к выводу, что сущностью муниципальной услуги является проявление социальной функции российской государственности. В таких условиях, с одной стороны, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой – население реализует собственные права и законные интересы в индивидуальной и (или) коллективной форме. Поэтому квинтэссенцией муниципальных услуг является сочетание индивидуального интереса каждой личности, выражающегося в удовлетворении притязания путем получения услуги, и публичного интереса, связанного с функционированием органов публичной власти.

1) Комплексный характер муниципальных услуг; общественные отношения, в которых они реализуются, базируются на нормах не только муниципального, но также конституционного, административного, финансового, гражданского, других отраслей права.

поселение" // Межмуниципальный информационный бюллетень Биробиджанского муниципального района.

01.08.2013. N 119 и т.д.

2) Ограниченная пространственно-территориальная сфера оказания муниципальных услуг, каковой является территория конкретного гарантирование и осуществление местного самоуправления должны быть обеспечены на всей территории РФ, оказание муниципальных услуг распространяется, в конечном счете, на всю территорию РФ.

3) Главное социальное назначение муниципальной услуги сводится к гарантированию прав и законных интересов граждан; в конечном итоге деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод направлена на все население страны, проживающее в муниципальных образованиях.

понимание этого направления деятельности как осуществляемой непосредственно по запросам, в соответствии с обращениями заявителей.

Критически оценивая действующее правовое регулирование института муниципальных услуг, автор вносит определенные предложения по его совершенствованию, ставит вопрос о необходимости систематизации существующих муниципальных нормативно-правовых актов в сфере оказания услуг. При этом предложен вариант, своего рода, первичной систематизации, имеющей, прежде всего, прагматическое назначение для граждан, в виде Справочника муниципальных услуг. Предполагается, что Справочник может разрабатываться исполнительно-распорядительным органом – местной администрацией – и одобряться главой муниципального образования. Но возможен и иной вариант: прохождение проекта Справочника через представительные институты местного самоуправления (его обсуждение посредством публичных слушаний, одобрение, например, на заседании комитета (комиссии) по местному самоуправлению представительного органа и т.п.). В этом проявляется тот факт, что по своей юридической природе «квазинормативным» актом; он не предназначен для создания новых правил предоставления услуг, а, прежде всего, должен консолидировать существующие в других, различного уровня, нормативных правовых актах.

Одновременно в диссертации предлагается структура Справочника муниципальных услуг, даются основные характеристики соответствующих разделов. Структура Справочника должна быть построена таким образом, чтобы граждане перед обращением за муниципальной услугой, могли получить ответы на основные вопросы: куда обратиться, каков режим работы и место нахождения органа или организации, примерная стоимость услуги и перечень необходимых документов и т.д.

Обращается внимание также, что существующее построение системы регулирования института муниципальных услуг не в полной мере учитывает, по крайней мере, в большинстве субъектов Федерации, национальные, исторические, культурно-этнические, религиозные и иные местные традиции, необходимость чего вытекает из самого понятия местного самоуправления.

Это особенно важно для муниципальных образований с многонациональным, многоконфессиональным населением, как, например, в Южном федеральном округе (практика правового регулирования института муниципальных услуг данного округа анализируется в диссертации более детально по сравнению с другими регионами РФ). В таких условиях органы местного самоуправления должны заниматься, в том числе, нетрадиционными, «национальноспецифическими» вопросами. Так, в структуре администрации г. Ростова-наДону создан Комитет по межнациональным вопросам, религии и казачеству, который призван решать вопросы, связанные, в том числе, с предоставлением в последующем услуг в сфере межнациональных отношений (рассмотрение обращений и подготовка предложений о передаче национально-культурным объединениям и казачьим обществам муниципального имущества и земельных участков в собственность или аренду для ведения уставной деятельности;

предварительное согласование предоставления земельных участков для строительства культовых сооружений (храмов); прием и рассмотрение подтверждений для последующей их государственной регистрации и т.д.) Третий параграф - «Основные принципы оказания муниципальных услуг: комплексный характер, особенности нормативно-правового закрепления» - дано авторское понимание принципов предоставления муниципальных услуг, предлагается их система и обоснован межотраслевой характер закрепления.

Принципы предоставления муниципальных услуг представляют собой муниципальных услуг населению. Их система состоит из специальных и общих принципов. К специальным относятся те, которые получили прямое нормативно-правовое закрепление на различных уровнях правового регулирования, в том числе муниципальном. К общим принципам оказания самоуправления в их нормативном проявлении в организационно-правовом механизме формирования и предоставления муниципальных услуг. Ведь общие принципы закрепляют не только начала осуществления публичной (муниципальной) власти, но и условия реализации индивидуальных и коллективных прав граждан по месту жительства и, стало быть, оказывают прямое нормативно-правовое влияние на механизм оказания муниципальных услуг.

деятельность по решению вопросов местного значения в различных сферах, комплексном правовом регулировании. Поэтому общие и специальные принципы оказания муниципальных услуг носят межотраслевой характер, базируются на нормах конституционного, муниципального, финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового и других отраслей права.

СИСТЕМЕ ГАРАНТИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И

СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА» - представлен комплексный анализ целей, принципов и функций действующего механизма предоставления муниципальных услуг, исследовано влияние отдельных видов услуг на гарантирование конституционных прав и свобод граждан.

нормативно-правовой системой гарантирования прав граждан и обеспечением их равенства независимо от места жительства» - посвящен анализу отдельных видов муниципальных услуг в связи с проблемой гарантирования прав граждан и необходимостью последовательного соблюдения конституционного принципа равенства независимо от места жительства при реализации этих, в том числе, социальных прав.

В специальной литературе получило обоснование утверждение о том, что виды муниципальных услуг, оказываемых муниципальными образованиями, напрямую зависят от вопросов местного значения, которые Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 02 ноября г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соотносит с отдельными типами муниципальных образований.

Кроме того, названный закон определил основные сферы, в которых органы местного самоуправления обязаны организовать оказание муниципальных услуг: сферы образования; медицинского обслуживания; культуры и спорта;

жилищно-коммунальное хозяйство; транспорт, связь и т.д.

Муниципальные образования, отличающиеся по численности проживающего населения, территории, местным природно-климатическим условиям, уровню развития социальной инфраструктуры и т.д., соответственно различаются и по перечню предоставляемых услуг. Более того, в условиях социального расслоения, платной основы предоставления большинства муниципальных услуг набор услуг, на получение которых граждане имеют реальную возможность (прежде всего, финансовоматериальную), также существенно отличается.

В условиях нашего государства проблема выравнивания оказания муниципальных услуг населению с учетом необходимости преодоления социального расслоения выходит на конституционный уровень. Одним из важных средств решения этой проблемы должны стать финансовые механизмы выравнивания муниципальных образований, в том числе с точки зрения гарантирования надлежащих социальных условий жизнедеятельности населения, обеспеченности основными услугами в области образования, здравоохранения и др. на основе конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч.2 ст.19).

В связи с этим предлагается создание на уровне субъектов РФ специализированых территориальных фондов социального выравнивания.

Источниками формирования средств таких фондов могут стать: отчисления от отдельных региональных и (или) местных налогов и сборов в размерах, установленных нормативами; безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц.

На основе комплексного анализа основных показателей социальноэкономического состояния муниципальных образований (включая среднюю заработную плату, доходы населения на 1 человека, численность инвалидов, малоимущих граждан, одиноких пенсионеров, среднюю стоимость муниципальных услуг т.д.), тем из них, где наблюдаются низкие показатели такого развития, должны выделяться средства из территориального фонда социального выравнивания.

Такое финансирование могло бы иметь многоцелевое предназначение, как-то: материальная помощь на приобретение жилья лицам, признанным нуждающимися в жилье; дополнительные выплаты лицам, уровень доходов которых ниже величины прожиточного минимума; создание дополнительных рабочих мест; социальная помощь детям из малообеспеченных семей, которые пребывают в муниципальных дошкольных учреждениях или получают среднее образование в муниципальных общеобразовательных учреждениях;

материальная помощь инвалидам и одиноким пенсионерам и т.д.

Таким образом, территориальные фонды социального выравнивания должны стать важным инструментом преодоления социальнотерриториального неравенства населения муниципальных образований, в том числе в части обеспеченности муниципальными услугами.

Во втором параграфе – «Организационно-правовой механизм оказания муниципальных услуг: способы организации предоставления и субъекты получения» - автор подробно рассматривает способы организации, формы оказания муниципальных услуг, анализируя как положительный опыт, так и недостатки нормативного регулирования и правоприменительной практики в данной сфере.

населению не только через создаваемые структуры, но и непосредственно.

специальных (но не всегда специализированных) структур - муниципальных предприятий и учреждений. В диссертации рассматриваются особенности их правового статуса как субъектов оказания муниципальных услуг.

При этом в связи с необходимостью расширения объема и каталога (видов) публичных (муниципальных) услуг для органов публичной власти все более актуальным является взаимодействие с частным сектором для эффективного совместного решения общезначимых социально-экономических задач в этой сфере. Развитие муниципально-частного партнерства, безусловно, имеет положительный эффект и для органов местного самоуправления, и для Предпринимательский сектор получает возможность развить свой бизнес, получать налоговые и иные льготы, гарантии. У муниципалитетов же увеличивается доходная база местных бюджетов, развивается инфраструктура поселенческих территорий и их социального сектора. Коммерческие структуры в своей работе по оказанию муниципальных услуг имеют возможность использовать более эффективные способы, новые формы и достижения для совершенствования процессов оказания услуг населению, что повышает качество и доступность муниципальных услуг для граждан.

Однако, муниципально-частное партнерство в данной, в своей основе – социальной сфере, нуждается в последовательном правовом регулировании при осуществлении за этой деятельностью контрольных функций за населением.

Автор характеризует в качестве относительно нового способа организации предоставления муниципальных услуг также институт межмуниципального сотрудничества. Хотя данный вид взаимоотношений между различными муниципальными образованиями имеет ряд преимуществ, таких как консолидация финансовых ресурсов и усилий нескольких муниципалитетов, наиболее полный учет интересов населения, проживающего на соответствующих территориях, что очевидно повышает качество и доступность муниципальных услуг, межмуниципальное сотрудничество пока не получило должного развития, в том числе и в субъектах РФ Южного федерального округа.

Одновременно в данном параграфе рассмотрено предоставление муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна".

Создание таких центров, безусловно, облегчает процедуру получения муниципальной услуги для гражданина с точки зрения экономии времени, денежных средств, количества предоставляемых документов и т.д. В связи с этим отмечается положительный опыт функционирования МФЦ в Ростовской области. В целом же правовое регулирование и организационно-методическое обеспечение деятельности МФЦ имеет ряд неопределенностей, требующих уточнений на законодательном уровне: это и организационно-правовая форма, и основные документы, регламентирующие их работу, и финансовое обеспечение и т.д.

При выборе способа организации предоставления муниципальных услуг существенное значение имеет учет специфики муниципальных образований, поэтому нет и не может быть универсальных механизмов предоставления муниципальных услуг. При создании и совершенствовании таких механизмов следует учитывать тип муниципального образования, уровень развития социальной инфраструктуры, финансовые ресурсы как муниципального образования, так и доходы, уровень социального расслоения населения и т.д.

В третьем параграфе – «Административные регламенты в системе правового регулирования муниципальных услуг» - диссертант, проанализировав имеющиеся в научной литературе подходы к пониманию административных регламентов, выделяет юридические особенности административных регламентов органов местного самоуправления, а также их значение в механизме оказания услуг.

Административные регламенты предоставления муниципальных услуг можно рассматривать как своего рода гарантии соблюдения органами местного самоуправления прав и законных интересов граждан, которые в свою очередь могут осуществлять контроль и оценку исполнения органами власти своих полномочий по оказанию услуг.

В работе уделяется внимание природе административных регламентов, разрабатываемых и утверждаемых органами местного самоуправления.

Общепринятым является понимание административных регламентов в качестве института административного права (что имеет, в том числе, и терминологическое подтверждение). Конечно, административные регламенты государственными органами, а также другие отношения, связанные с созданием условий для решения соответствующих задач. В этом плане сферой действия регламентов действительно являются административно-правовые отношения.

Однако система административных регламентов включает в себя и те акты (регламенты), которые имеют предметом своего нормирования разрабатывают и принимают органы местного самоуправления, и они уже являются источниками муниципального права.

Таким образом, не ставя под сомнение целесообразность использования унифицированного названия «Административный регламент», автор приходит к выводу, что эти акты являются неоднородными по своей природе и отраслевой принадлежности.

предоставления услуг, по мнению автора, нуждаются в подкреплении возможностей осуществлять со стороны населения контроль и оценку исполнения органами местного самоуправления своих полномочий по предоставлению муниципальных услуг, что в полной мере соответствует самой природе этих услуг как наиболее приближенных к населению. В этих целях необходимо не только более эффективное использование возможностей действующего законодательства, но, кроме того, целесообразна разработка в соответствии с п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов местного самоуправления о контроле за предоставлением муниципальных услуг.

В главе третьей – «ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО

МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ» - представлен комплексный анализ основных направлений совершенствования организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг, констатируются существующие пробелы, иные недостатки и предложены свои варианты их устранения.

современного общества получает широкое распространение предоставление муниципальных услуг в электронной форме. Такой способ оказания услуг предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе единый и (или) региональный портал муниципальных услуг, а также универсальную электронную карту.

муниципальных услуг должны предоставить заявителям широкий круг возможностей: 1) получение актуальных и достоверных сведений об услугах;

2) подача заявки на получение услуги, а также иных необходимых документов;

3) информирование о ходе выполнения запроса; 4) получение результата муниципальной услуги, в случае если он может быть предоставлен в электронном виде (на практике электронное получение результата возможно лишь при консультационном характере муниципальной услуги); 5) оплата пошлины или оплата за предоставление услуги.

Большинство этих возможностей на сегодняшний день остаются недоступными для многих граждан по ряду причин. Так, портал услуг не содержит информации о многих пользующихся массовым спросом услугах;

далеко не все услуги работают в режиме предварительной подачи электронных форм и заявлений; отсутствует информирование о текущем состояния выполнения запроса. Получение результата муниципальной услуги в электронной форме возможно лишь, если такой запрос носит консультативный характер, во всех остальных случаях заявителю приходится лично посещать соответствующие органы (организации).

При введении электронных муниципальных услуг важно принимать во внимание социальное расслоение российского общества, различия в развитии технических средств связи, которое становится причиной невозможности получения электронных услуг1. Поэтому важным направлением в таких условиях должен стать учет особенностей отдельных категорий граждан.

По состоянию на 2013 г. на Едином портале государственных и муниципальных услуг, обеспечивающем получение услуг в электронном виде, зарегистрировано лишь 4,2 % граждан страны (по данным Минкомсвязи России).

Переход к электронным услугам должен происходить плавно, в режиме повышения уровня жизни граждан и обучения населения, повышения его правовой культуры.

В этом же ряду – задачи широкого внедрения универсальной электронной карты, которая предназначена для идентификации ее держателя при предоставлении муниципальных услуг. Карта совмещает в себе возможности идентификационного удостоверения гражданина и платежной карты, страхового свидетельства в системе пенсионного обеспечения и полиса обязательного медицинского страхования, сертификата электронной подписи.

Пока процесс введения универсальных электронных карт носит эпизодический характер, граждане неохотно идут на ее использование, в первую очередь по причине опасений за сохранность персональных данных, которые в таком случае будут сосредоточены на одном носителе1.

Важным шагом на пути совершенствования существующего механизма оказания муниципальных услуг должно стать повышение профессиональной подготовки должностных лиц, задействованных в предоставлении услуг населению, сотрудников МФЦ. В связи с этим целесообразно создавать для указанных лиц специальные площадки для подготовки и повышения квалификации. Единственным российским регионом, в котором сформирована на сегодня система подготовки кадров для МФЦ, является Ростовская область.

На базе Южно-Российского института-филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ создан учебный полигон обучения сотрудников для работы в МФЦ. Образовательное учреждение функционирует более 3 лет, ежегодно подготовку проходят представители из 11 регионов России.

диссертационного исследования.

Всего по России с начала 2013 г. выдано около 50 тысяч универсальных карт (на территории Ростовской области – 750).

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень 1. Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме:

современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 51-54. (0,3 п.л.) 2. Дмитриева Е.А. О некоторых вопросах реализации полномочий органов местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг // Проблемы права.

Международный правовой журнал. 2012. № 4. С. 115-118. (0,3 п.л.) 3. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Принципы оказания муниципальных услуг:

система, особенности нормативно-правовой природы // Наука и образование:

хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11. С.

101 - 106. (0,4 п.л.) 4. Филимонова (Дмитриева) Е.А. Сопутствующие услуги как особый вид муниципальных услуг (особенности юридической природы) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. (0,3 п.л.) 5. Дмитриева Е.А. Муниципальное обслуживание как специфическая форма обеспечения права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь // Юридическая наука и образование в России начала XXI века: новые направления:

Рост. гос. ун-т путей сообщения. – Ростов н/Д, 2010. С. 117-120. (0,3 п.л.) 6. Дмитриева Е.А. Особенности организационно-правового механизма оказания муниципальных услуг населению // Правовой порядок: актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов / Под ред. канд. истор. наук, доц. Г.Ф.

Барковского; канд. филос. наук, доц. С.О.Беляева; д-ра филос. наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2010. - С. 598-613. (0,8 п.л.) 7. Дмитриева Е.А. Виды муниципальных услуг в России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление.

2011. № 6. С. 92-96. (0,3 п.л.) 8. Дмитриева Е.А. К вопросу о природе муниципальных услуг как проявления социальной функции местного самоуправления // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика: Сборник научных статей по материалам VI Международной научно-практической конференции. / Рост. гос. эконом. универ. – Ростов-на-Дону. 2011. С. 83-85. (0,3 п.л.) 9. Дмитриева Е.А. О совершенствовании организационно-правового механизма конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научнопрактической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. – проф. Н.С. Бондарь. – Ростов н/Д-СПб: Профпресс, 2011. С. 152-156. (0, п.л.)

уголовно-исполнительное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Казань – 2007 2 Работа выполнена на кафедре уголовного права и криминологии Самарского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации Научный руководитель: доктор юридических наук...» «Попова Олеся Анатольевна ДИАГНОСТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПОЧЕРКА КАК ОСНОВА ВЫЯВЛЕНИЯ ТИПА МЫСЛИТЕЛЬНЫХ ЗАДАЧ ИСПОЛНИТЕЛЯ РУКОПИСИ Специальность 12.00.09 – уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск – 2011 Работа выполнена на кафедре криминалистики государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Томский государственный университет...» «ВеретенникоВа оксана николаевна администратиВно-праВоВое регулироВание Внешней миграции В российской Федерации Специальность 12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Екатеринбург 2009 Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России научный руководитель: доктор юридических наук,...» «ЕРМОЛИНА Марина Анатольевна МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ДЕЙСТВИЙ ПРИ ЗАЩИТЕ МИРОВОГО ОКЕАНА ОТ АВАРИЙНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ С СУДОВ Специальность 12.00.10 Международное право; Европейское право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург 2010 2 Работа выполнена на кафедре международного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета....» «Егорова Марина Владимировна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ КОЛЛЕКТИВОВ ВО ФРАНЦИИ Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2012 г. 2 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Московская государственная юридическая академия имени О.Е....» «Джагарян Армен Арменович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Ростов-на-Дону – 2012 Диссертация выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВПО Южный федеральный университет Научный консультант: Бондарь Николай...» «СТАРИКОВ ВЯЧЕСЛАВ ИВАНОВИЧ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ПРАВА НА ДОСТОВЕРНУЮ ИНФОРМАЦИЮ О ЕЕ СОСТОЯНИИ (по материалам Уральского федерального округа) Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск - 2012 2 Работа выполнена на кафедре конституционного права и муниципального права юридического факультета Федерального...» «Татаркина Ксения Павловна ФОРМА СДЕЛОК В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РОССИИ Специальность 12.00.03. – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск 2009 Работа выполнена на кафедре гражданского права ГОУ ВПО Томский государственный университет Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России Хаскельберг Борис Лазаревич...» «ПУЗЫРЕВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА НОРМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНИМАНИЯ И КАЧЕСТВЕННОГО ВЫРАЖЕНИЯ Специальность 12.00.01Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Санкт-Петербург 2007 2 Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет. Научный...» «МИХАЙЛОВА ЕКАТЕРИНА ВЛАДИМИРОВНА ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТИВНЫХ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СУДЕБНЫЕ И НЕСУДЕБНЫЕ) Специальность: 12.00.15 – гражданский процесс; арбитражный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва – 2013 1 Работа выполнена на кафедре гражданского процессуального и предпринимательского права Федерального государственного бюджетного образовательного...» «Мохаммад Юсеф Ибрагим Сальман Аль-Марх Конституционный надзор в Королевстве Бахрейн Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2009 2 Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Бессарабов Владимир Григорьевич кандидат юридических наук, доцент...» «БАБУШКИН Владимир Станиславович ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2010 Работа выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права ГОУ ВПО Хабаровская государственная академия экономики и права доктор юридических наук,...» «КИРИЛЛОВА Альбина Александровна ОСНОВЫ КРИМИНАЛИСТИЧЕСКОЙ МЕТОДИКИ СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ ОБ УБИЙСТВАХ (ч. 1 ст. 105 УК РФ) Специальность 12.00.12 – криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Краснодар – 2014 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования...» «Долгова Наталья Алексеевна ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ ДОГОВОРА УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Волгоград 2014 2 Работа выполнена на кафедре предпринимательского права юридического факультета НОУ ВПО Волгоградский институт бизнеса Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент...» «ТРОФИМОВ Василий Владиславович ПРАВООБРАЗОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ Специальность 12.00.01 – Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Санкт-Петербург – 2011 2 Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина Научный...» «ГУРЖЕЙ СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕВОЗОК ГОРОДСКИМ ОБЩЕСТВЕННЫМ ПАССАЖИРСКИМ АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск – 2007 Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского и коммерческого права ГОУ ВПО Южно-Уральский...» «Чупахин Игорь Михайлович РЕШЕНИЕ ТРЕТЕЙСКОГО СУДА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Специальность 12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Екатеринбург – 2012 2 Диссертация выполнена на кафедре гражданского процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Уральская государственная юридическая академия Научный...» «Бахаев Антон Александрович АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ: ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск 2009 Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Южно-Уральский...» «АНЦИФЕРОВ Виктор Александрович ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ИМУЩЕСТВЕННОГО СТРАХОВАНИЯ ПО ГРАЖДАНСКОМУ ПРАВУ РОССИИ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата юридических наук Краснодар – 2012 2 Диссертация выполнена на кафедре гражданского права ФГБОУ ВПО Кубанский государственный аграрный университет Научный руководитель: кандидат юридических наук...»

по праву и юриспруденции на тему «Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации»

Ахрамеева Ольга Владимировна

СООТНОШЕНИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ И ЧАСТНОПРАВОВЫХ НАЧАЛ В ОКАЗАНИИ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ НАСЕЛЕНИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ АДВОКАТУРЫ И НОТАРИАТА)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Ставрополь - 2011

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Медведев Станислав Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

Исаков Николай Васильевич

кандидат юридических наук, доцент, Фоминская Марина Дмитриевна

Ведущая организация: Государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Кубанский государственный аграрный университет»

Защита,диссертации состоится 26 марта 2011 года в 14 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» (г. Ставрополь) по адресу: 355009, Ставрополь, уд. Пушкина, 1, корпус 1а, ауд. 416.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещён на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» - www.cpmo.stavsu.ru - «22» февраля 2011 г.

Учёный секретарь

совета по защите докторских ^

икандидатскихдиссертацийДМ212.256.12, //

кандидат юридических наук, доцент ^^^ Т.И.Демченко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Аюуальность темы диссертационного исследования. Российская Федерация является социальным государством1, одной из основных обязанностей которого является обеспечение и защита прав и свобод человека, повышение уровня жизни граждан, формирование в обществе таких моделей поведения, которые были бы основаны на уважении к закону и соблюдении моральных предписаний.

Реализация поставленных задач достигается путем закрепления в действующих нормативных правых актах таких правил поведения государственных должностных лиц, должностных лиц местного самоуправления, других публично-властных субъектов, соблюдение и исполнение которых способствует обеспечению и защите прав граждан, созданию благоприятных условий осуществления ими своих субъективных прав.

В свою очередь, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина связаны с удовлетворение частных интересов граждан и юридических лиц путем предоставления органами государственной власти и уполномоченными им субъектами разнообразных публичных услуг.

В условиях проводимой в России правовой и административной реформ публичные услуги признаются одной из важных категорий правоприменения и их значение возрастает с каждым годом. В отечественной юридической науке за последние несколько лет неоднократно проводились исследования природы публичных услуг, видовых особенностей публичных услуг, их отраслевого правового регулирования.

Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, обуславливает необходимость конкретизации их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство о публичных услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.2

В предоставлении и получении публичной услуги в большинстве случаев сочетаются интересы государства, общества и частных лиц, соответственно, в ней присутствуют как публичные, так и частноправовые начала.

1 Конституция Российский Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. №237, 25.12.1993

2 Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект / Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С.З

Особенно выражено их соотношение в организации и деятельности нотариата и адвокатуры.

Нотариат и адвокатура, в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляют деятельность по оказанию населению, физическим и юридическим лицам помощи по правовым вопросам. Фактически они участвуют в оказании населению такого вида публичной услуги как правовая (юридическая) услуга.

Являясь специфическими институтами предоставления населению публичных услуг, нотариат и адвокатура в значительной степени самостоятельны, но оказываемая ими правовая помощь подробно регламентирована законодательными актами Российской Федерации, так же как и организационно-правовые формы их деятельности. Соответственно, нотариат и адвокатура осуществляют специфическую публично-правовую функцию, связанную с удовлетворением частных интересов граждан и юридических лиц.

В российской правовой науке ощущается недостаточность исследований, посвященных вопросам предоставления нотариатом и адвокатурой публичных услуг населению, что и обуславливает актуальность и необходимость проведения диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. При разрабспке темы исследования использовались научные работы по теории и истории российского права следуюищх ученых: М.М. Агаршв, М. Ансель, М.Ф. Владимирсшй-Буданов, C.B. Дорохин, В.Н. Дурденевский, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, К.В. Князев, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Н.М. Коршунов, A.B. Малько, Л.С. Мамут, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Г1.Е. Михайлов, B.C. Нерсесянц, М.В. Перши н. Л.И. Петражицкий, В.В. Субочев, Ф.В. Тарановский, E.H. Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Г.Ф. Шершеневич и др.

Вопросы государственного управления, как сферы деятельности органов публичной власти по предоставлению услуг рассматривались в работах таких российских исследователей как В.Б. Аверьянов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Л.А. Мицкевич, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, М.Д. Чесно-кова, A.A. Югов и др.

Вопросы организации нотариата и предоставления гражданам и юридическим лицам нотариальных услуг рассмотрены в работах Р.Х. Алеева, И.Н. Богашргвой, Т.С. Бурцевой, М.А. Долгова, Н. Ляпидевского, И.В. Москаленко, В.В. Ральго, Н.В. Репина, В.Г. Румянцевой, О.В. Хышиктуева, Г.Г. Черемных, И.Г. Черемных и др.

Особенности организации адвокатуры и участия адвокатов в оказании гражданам юридической помощи стали предметом научных исследований таких

ученых как A.B. Арендаренко, З.Я. Беньяминовой, И.Е. Боровик, А.И. Бугарен-ко, Н. Булатовой, A.B. Верещагиной, С.Н. Гаврилова, А.Н. Головистиювой, Л.Ю. Грудцыной, М.В. Ивановой, А.Г. Кучерены, Е.С. Любовенко, В..И. Сергеева, А.Е. Скопцовой, Ю.И. Стецовского, Г.С. Шереметовой, И.С. Яртых и др.

Отдельные аспекты правового регулирования и практики предоставления публичных услуг гражданам и юридическим лицам в России и зарубежных странах изучались Е.А. Агеевой, А.Ф. Васильевой, P.A. Гаврилюк, E.H. Доброхотовой, А.Н. Костюковой, К.Е. Михайленко, Д.В. Музюкиным, A.A. Салчак, Л.В. Санниковой, П.В. Сокола и др.

Правовое регулирование и практика предоставления публичных услуг физическим и юридическим лицам рассмотрены в работах таких зарубежных ученых как Е. Бекер, Д. Бертранд, Ф. Ессенбул, М. Зулиг, Т. Манц, Ж. Патнер, Ф. Роентген, А. Тон, Ж. Трантас, Е. Форстхофф и др.

Цель исследования состоит в выявлении особенностей публично-правовых и частноправовых начал в предоставлении нотариатом и адвокатурой публичных услуг населению в Российской Федерации.

Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:

Исследовать становление и развитие института оказания публичных услуг населению в России;

Рассмотреть особенности публичных услуг в системе публичных отношений современного российского государства и общества;

Проанализировать нормативно-правовые основы оказания публичных услуг населению в зарубежных странах;

Сформулировать понятие публичной услуги;

Дать классификацию публичных услуг;

Выявить особенности публично-правовых и частноправовых начал в законодательстве Российской Федерации об адвокатуре и нотариате;

Охарактеризовать нотариальную деятельность как сферу предоставления услуг населению в России;

Рассмотреть адвокатскую деятельность как сферу предоставления услуг населению в России;

Выявить особенности соотношения права и нравственности в регулировании деятельности государственно-властных и иных публично-правовых субъектов в Российской Федерации на примере адвокатуры и нотариата.

Объектом диссертационного исследования являются публично-правовые и частноправовые начала общественных отношений, возникающих в процессе оказания населению публичных услуг нотариатом и адвокатурой в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, закрепляющие правовой статус органов нотариата, адвокатуры, регламентирующие порядок предоставления ими публичных услуг населению в России, обусловливающие степень соотношения государственно-правового и частноправового начал в деятельности нотариата и адвокатуры.

Теоретическая и эмпирическая основа исследования. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования основаны на анализе философской и юридической литературы, научных разработок по общей теории права, отраслевым юридическим наукам.

Автор опирался на труды ученых, разрабатывающих вопросы теории публичных услуг, организации деятельности нотариата и адвокатуры, государственного управления, сущности публичного и частного права: С.С. Алексеев, В.Б. Аверьянов, ММ. Агаршв, Р.Х. Алеев, В.К. Бабаев, П.М. Баранов, И.Н. Бар-циц, Д.Н. Бахрах, С.А. Белов, Т.С. Бурцева, А.М.Васильев, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Е.В. Гриценко, Л.Ю. Грудцына, A.B. Дроздова, Т.В. Жукова, М.В. Иванова, Т.Н. Ильина, A.A. Кирилловых, Н.В. Киселева, Б.А. Кистя-ковский, H.H. Ко с арен ко, Н.М. Коркунов, А.Г. Кучерена, Б.М. Лазарев, A.B. Малы®, Марченко М.Н., Н.И. Матузов, Н.В. Миронова, Л.А. Мицкевич, Е.В. Морозова, B.C. Нерсесянц, A.B. Нестеров, П.С. Пацуркивский, МБ. Першин, Н.В. Путало, Н.В. Репин, Л.Б. Сигдикова, A.B. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Г.Г. Черемных, ИТ. Черемных, АЕ. Шасгитко, О.М. Щуювская, Яртых И.С., A.B. Яцкин и др.

Нормативную и эмпирическую основу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года, Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002года, другие федеральные законы, подзаконные акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, законодательство некоторых зарубежных стран, проекты законодательных актов по вопросам оказания публичных, в том числе юридических, услуг населению, обобщение опыта практической деятельности нотариусов и адвокатов по представлению услуг населению.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Были использованы такие методы научного познания, как: анализ, синтез, индукция, дедукция. Использование диалектического метода позволило осуществить системный анализ нормативно-правового закрепления различных форм деятельности нотариусов и адвокатов, порядка оказания ими правовой помощи населению. Методы сравнительно-правовой, системно-

функциональный и исторический позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих вопросы предоставления публичных услуг населению в Российской Федерации и зарубежных странах, особенности проявления в законодательстве России о нотариате и адвокатуре публично-правовых и частноправовых начал. Формально-юридический метод служил основой толкования конкретных правовых норм.

Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых работ, посвященных анализу соотношения публично-правовых и частноправовых начал в деятельности нотариата и адвокатуры по оказанию публичных услуг; в диссертации на основе всестороннего анализа научных и легальных определений публичных услуг и их разновидностей, сформулированы авторские определения публичной услуги, юридической услуги, юридической помощи; выделены сущностные признаки юридической помощи как родового понятия и квалифицированной юридической помощи, как видового понятия публичной услуги; доказано, что нотариат и адвокатура участвуют в предоставлении гражданам и юридическим лицам в Российской Федерации юридических услуг в виде юридической помощи; выявлены особенности соотношения публичных и частных начал в организации и деятельности органов публичной власти и таких публично-правовых субъектов как нотариат и адвокатура; обоснованы основные компоненты публично-правового и частноправового начал в законодательстве Российской Федерации о нотариате и адвокатуре; доказано, что важнейшим компонентом частного и публичного начал в законодательстве о нотариате и адвокатуре и его осуществления в процессе деятельности нотариусов и адвокатов является соблюдение нравственных принципов.

Проведенный анализ соотношения публично-правовых и частноправовых начал в оказании публичных услуг нотариатом и адвокатурой в Российской Федерации позволил сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Сформулировано авторское определение публичной услуги как санкционированной государством деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, иных публичных негосударственных субъектов по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, связанных с удовлетворением законных прав и интересов человека и гражданина на платной или бесплатной основе.

2. Под юридической услугой, как разновидностью публичной услуги, предоставляемой государственно-властными и иными публично-правовыми

субъектами, предлагается понимать основанную на нормативном правовом акте деятельность уполномоченных субъектов (физических и юридических лиц) по предоставлению блага (потребностей юридического характера), в виде консультирования по вопросам права, составлению документов, юридическому сопровождению сделок и т.п. на возмездной или безвозмездной основе по инициативе и в интересах услугополучателя.

3. Под юридической помощью предлагается понимать основанную на нормативном правовом акте деятельность лиц, обладающих профессиональными знаниями и навыками в сфере права (адвокатов, нотариусов и др.) или их объединений по предоставлению блага (потребностей юридического характера), в виде консультирования по вопросам права, составлению документов, представительству интересов заинтересованных лиц на досудебных стадиях, представительству и защите в суде, представительству в исполнительном производстве, в котором остро нуждается услугополучатель, на возмездной или безвозмездной основе по инициативе услугополучателя или в силу закона.

4. Нотариальная деятельность является разновидностью юридической услуги. Она имеет ряд общих признаков с публичной услугой: регламентирована государством, адресована неограниченному кругу лиц, предоставляется уполномоченными субъектами, востребована услугополучате-лями, подразумевает возмездность. При этом, основной функцией нотариата в частноправовой сфере является предоставление юридических услуг, тогда как оказание юридической помощи населению может рассматриваться не иначе как факультативная функция.

5. Адвокатская деятельность является разновидностью юридической услуги и объединяет в свою очередь такие виды юридических услуг, как квалифицированная юридическая помощь и юридическая помощь. Юридическая помощь может осуществляться как адвокатами, так нотариусами и другими лицами, которым услугополучатель доверяет представительство своих интересов. В свою очередь, согласно законодательству Российской Федерации, квалифицированную юридическую помощь может оказывать только адвокат.

К отличительным признакам квалифицированной юридической помощи относятся: острая востребованность в юридической услуге, наличие специального субъекта, оказывающего квалифицированную юридическую помощь, его обязанность в определенных законом случаях оказывать юридическую услугу бесплатно, наступление в результате оказания юридической услуги юридически значимых последствий.

6. В диссертации обоснован вывод о том, что квалифицированная юридическая помощь на практике оказывается не только адвокатами, но и нотариусами, а также иными лицами, имеющими высокую квалификацию

в области права и законодательства. Предлагаем изменить формулировку адвокатской деятельности, содержащуюся в ч.1 ст.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», и изложить ч.1 ст.1 Закона в следующей редакции: «адвокатской деятельностью является юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию».

7. Частноправовые и публично-правовые начала отражены в нормах права, закрепляющих организацию и деятельность нотариата и адвокатуры и в конкретных действиях нотариусов и адвокатов.

Сочетание публичного и частного начал в организации и деятельности, направленной, на оказание публичных услуг населению, основано на учете публичных и частных интересов, зависит от характера! правового статуса субъектов, оказывающих публичные услуги, от правового режима деятельности этих субъектов, закрепленного нормами отраслей частного и (или) публичного.

8. Публично-правовые начала в законодательстве о нотариате и адвокатуре выражаются в следующем: в законодательном закреплении общественно-значимых интересов; в определении организационно-правовых форм нотариальной и адвокатской деятельности, направленной на их реализацию; в определении способов контроля органами государственной власти за осуществлением нотариальной и адвокатской деятельности.

Публично-правовые начала, закрепленные нормами отраслей публичного права, предполагают формирование особого правового режима деятельности нотариата и адвокатуры.

9. Частноправовые начала оказания публичных услуг, закрепленные в законодательстве, выражены в приоритете частных интересоЕ;, регламентации прав и обязанностей нотариусов и адвокатов, конкретных видов юридических услуг, механизмах удовлетворения частных интересов, через предоставление определенных услуг, порядке заключения договоров об оказании этих услуг.

10. Важным критерием качества удовлетворения частных интересов в деятельности нотариусов, адвокатов, а также должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, является учет соотношения права и морали, соблюдения ими нравственных принципов.

Диссертантом обосновывается положение о том, что эффективность публично-правовых и частноправовых начал в оказании публичных услуг

нотариусами и адвокатами, связанных с осуществлением и защитой прав и свобод человека и гражданина, зависит от нравственных качеств указанных субъектов, от чувства долга и добросовестного отношения к профессиональным обязанностям, от внимательного отношения к человеку и желания помочь ему в удовлетворении интересов.

11. Выражение в правовых актах принципов нравственности происходит двумя способами: 1) путем непосредственного указания на обязанность органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, других субъектов общественных отношений строить свою деятельность в соответствии с общепринятыми в обществе принципами и нормами морали, с прямым указанием таких принципов как справедливость, гуманизм, равенство, ответственность и др.; 2) требования соблюдать нравственные принципы вытекающее из общего духа закона.

Деятельность публично-правовых субъектов может рассматриваться как соответствующая моральным принципам с двух позиций. Во-первых, если она способствует обеспечению и защите нравственных принципов и моральных норм, сложившихся в обществе. Во-вторых, деятельность по оказанию публичных услуг согласовывается с нормами морали, выраженных в нормах права или в правовой политике и идеологии закона.

12. По мнению диссертанта, важным подтверждением наличия частноправового начала в организации и деятельности адвокатуры и нотариата является ориентирование законодательства Российской Федерации о нотариате и адвокатуре на соблюдение нравственных принципов представителями этих профессий.

Частноправовые начала в деятельности нотариусов и адвокатов более выражены, чем в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Это объясняется тем, что нотариусы и адвокаты призваны оказывать населению юридическую помощь, следовательно, между ними и лицами, к ним обращающимися, зачастую устанавливаются доверительные отношения, невозможные между человеком и органом публичной власти. Соответственно, предоставление публичной услуги населению в виде юридической помощи нотариусами и адвокатами основывается, в том числе, на принципе соблюдения прав и свобод человека, т.е. должно отвечать требованиям нравственности.

13. Обосновывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «О квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации», который бы регулировал правовой статус субъектов, наделенных правом оказывать квалифицированную юридическую помощь (адвокаты, нотариусы, другие лица, профессионально занимающиеся вопросами пра-

ва), а также порядок, основания и условия предоставления ими квалифицированной юридической помощи, в том числе на бесплатной основе.

14. Предлагается дополнить статью 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» абзацами следующего содержания: «Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации имеют равные права с гражданами Российской Федерации на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи,

Лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, получают бесплатную юридическую помощь на тех же основаниях, что и граждане Российской Федерации.

Иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, получают бесплатную юридическую помощь в соответствии с международными договорами Российской Федерации и на основаниях, установленных этими договорами».

15. Предлагается дополнить статью 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» пунктом 1.1 следующего содержания: «адвокат вправе участвовать в качестве независимого физического лица (медиатора), привлекаемого сторонами в качестве посредника в урегулировании спора для содействия в выработке сторонами решения по существу спора на основании Федерального закона от 27 июля 2010 г. №193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в современной юридической науке проведено одно из первых исследований правового регулирования предоставления нотариатом и адвокатурой публичных услуг населению в контексте соотношения публично-правовых и частноправовых начал в организации и деятельности адвокатуры и нотариата в России.

Результаты исследования могут быть использованы для проведения дальнейших исследований в области теории услуг, оказания юридической помощи населению, организации и деятельности адвокатуры и нотариата как публично-правовых субъектов, осуществляющих частноправовые функции.

Кроме того, результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания дисциплины «Теория государства и права», других специальных правовых дисциплин, посвященных нотариату, адвокатуре, а также правовому регулированию публичных услуг в Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования: результаты диссертационного исследования неоднократно сообщались автором работы на заседания кафедры теории государства и права ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», на различных международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, опубликованы в печатных изданиях, в том числе в 7 статьях, в изданиях, рекомендованных ВАК России.

Основные результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс юридического факультета ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» в рамках преподавания дисциплины «Теория государства и права», в практическую деятельность Адвокатской палаты Ставропольского края и Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю.

Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка источников и литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования; определяются его цель и задачи; описывается эмпирическая основа и источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.

Первая гаава-«Теоретические основы и исторические предпосылки оказания публичных услуг населению в России и зарубежных странах» -включает три параграфа, которые посвящены общей характеристике теории публичных услуг в российской правовой науке; понятию, видам и особенностям публичных услуг по законодательству Российской Федерации и отдельных зарубежных стран.

В первом параграфе - «Понятие, становление и развитие института оказания публичных услуг населению в России» - указывается основные категории и понятия, используемые в диссертационном исследовании, рассматриваются вопросы исторического становления подходов к понятию публичной услуги в отечественной правовой науке, анализируются

легальные определения публичной услуги в нормативных правовых актах Российской Федерации и выделяются их особенности.

В настоящее время понятие «услуга» четко не определена ни в нормативно-правовых актах, ни в трз"дах ученых-правоведов.

Услуга как действие, оказываемое одним субъектом другому, выступает объектом обмена в экономических и опосредующих их правовых отношениях. Она всегда имеет три ипостаси - экономическую (продукт, появляющийся в процессе производства, имеющий стоимость и возможность участвовать в обороте стоимостей), юридическую (модель взаимообусловленного поведения производителей и потребителей услуг, т.е. субъектов, которые в современных условиях могут занимать разные социальные и юридические позиции по отношению друг к другу - автономные, подчиненные, соподчиненные) и публично-социальную (объект системы согласования интересов общества и публичной власти, результирующая которых (интересов) направлена на выполнение программы поступательного развития этого общества).3

В толковом словаре русского языка В.И. Даля, услуга - это «самое дело, помощь, пособие или угожденье. Оказать кому услу1у, сделать нужное, угодное».4 В словаре русского языка С.И.Ожегова под услугой понимается «действие, приносящее пользу, помощь другому».5 Д.Н.Ушаков определяет услугу как «Те или иные хозяйственные удобства, предоставляемые населению, жильцам».6

Таким образом, словари исходят из весьма широкого понимания термина «услуги», т.е. под услугой можно понимать любое действие по продаже товаров, изготовлению каких-либо объектов, по передаче в возмездное или безвозмездное пользование какой-либо вещи, а также по совершению действий по информированию, консультированию, правовому, бытовому обслуживанию граждан и многое другое. Такое понимание охватывает практически любое действие и не позволяет отличить одно действие от друго го.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. в статье 8 главы первой «Основы констнтуциоиного строя» и статье 74 главы 3 «Федеративное устройство» содержится упоминание о том, что в России гарантируется

3 Доброхотова E.H. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник // под общ. ред. Е.В. Гриценко, H.A. Шевелевой. - Волтерс Клувер, 2007 г.

4 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. / В.И. Даль. М., 2005. Т. 4: Р-7. С. 512.

5 Ожегов С.И.Толковый словарь русского языка. Изд.: Оникс. 2008 г. С. 736.

6 Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка Т. IV М., 2000. Столб. 992.

оказание услуг, но каких именно (государственных, общественных, публичных), что это за правовая категория не раскрывается.7

В статье 128 подразделе 3 главы 6 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации законодатель только называет, но не раскрывает понятие «услуга», так «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага»8.

Понятие услуги постепенно дифференцируется и охватывает не только услуги сугу бо в гражданско-правовом смысле, но и услуги, оказываемые государством в целом и его органами, муниципальными и иными структурами.9 Всю совокупность взглядов и подходов правоведов относительно содержания и сущности категории «публичные услуги», их правовой природы и реализации в настоящее время относят к трем доктринальным подходам публичных услуг: классической (модерна), неклассической (постмодерна) и постнеклассической (постпостмодерна).

Нужно понимать, что услуга не тождественна товару или работе, так как последние, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут быть предоставлены на возмездной или безвозмездной основе в следствие заключения договора. Публичная услуга же предоставляется улугодателем услугополучателю не в следствие заключенного между ними договора (хотя такой порядок ее предоставления не исключен), а в силу действия правовой нормы, обязывающей услугодателя предоставить соответствующую публичную услугу.

Значительную часть услуг (публичные услуги в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и т. п.) органы шсздарственной власти и органы местного самоуправления оказывают не непосредственно, а через профильные государственные учреждения и организации. Особое внимание должно быть уделено проблематике передачи функций по предоставлению государственных услуг в негосудар-

7 Конституция Российской Федерации 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ.// Российская газета, № 7, 21.01.2009.

8 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009, с изм. от 08.05.2010) //Российская газета, № 238-239,08.12.1994.

"Тихомиров Ю.А. «Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты»// Доклад на VI международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов».

ственный сектор. Подобная передача допускается законодательством в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) на договорной основе.

Другой вариант передачи функции по оказанию государственных услуг негосударственным структурам предстает как следствие политического решения об уходе или сокращении воздействия государства на регулирование того или иного вида отношений. В таком случае регулирование отношений в этой сфере отдается в негосударственный сектор.

Развитие правового института публичных услуг в Российской Федерации согласуется с постнеклассичекой теорией, разработанной в Германии в конце 1940 годов и, соответственно, публичные услуги населению включают в себя набор специальных «продуктов» и «благ», установленных государством, имеющих социальное значение и адресованных всем слоям населения России.

По мнению автора, в настоящее время под публичной услугой необходимо понимать санкционированную государством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, иных публичных негосударственных субъектов по предоставлению населению благ в различных областях общественной жизни, по удовлетворению законных прав и интересов человека и гражданина на платной или бесплатной основе.

Во втором параграфе - «Виды и особенности публичных услуг в системе публичных отношений современного российского государства и общества» - дается характеристика существующих в российской правовой науке подходов к типологизации публичных услуг, оказываемых населению Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими уполномоченными государством субъектами.

В научной литературе предпринимаются попытки установления критериев услуги путем их классификации. Наиболее распространенной является классификация публичной услуги в зависимости от сферы, в которой происходит ее реализация. На этом основании выделяются информационные, консультационные, бытовые, образовательные, медицинские, финансовые, правовые, коммунальные и иные услуги.

Научные дискуссии относительно понятия государственной услуги, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран

Западной Европы в 80-х - 90-х годах XX века. Идея создания сервисного государства в России все больше также прослеживается в политике нынешней власти.

Концепция «сервисного государства» предполагает рассмотрение практически любого взаимодействия граждан и государственных органов как оказание государственной услуги. Органы государственной власти оказывают государственные услуги, а органы местного самоуправления, оказывая услуги на муниципальном уровне, фактически транслируют государственные услуги.

Разновидностью публичной услуги выступает общественная услуга, имеющая большое значение для общества.

Публичная государственная услуга и публичная общественная услуга по своему характеру могут быть социальной, юридической, и др.

Таким образом, публичная услуга является общим понятием, объединяющим в себе деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, негосударственных агентов по предоставлению населению различных по содержанию, субъекту предоставления, способам оплаты услуг. Соответственно, публичные услуги объединяют государственные и негосударственные услуги (по субъекту предоставления), социальные, информационные, регистрационные, и другие услуги населению;

В третьем параграфе - «Правовое регулирование и особенности оказания публич ных услуг населению в зарубежных страна») - анализируется научные концепции публичных услуг и правовое регулирование их оказания населению в зарубежных странах, выделяются особенности предоставления публичных услуг за рубежом.

Институт публичных услуг появился в праве европейских государств, в частности, Германии, гораздо раньше чем в праве России. Начиная с 30-х гг. XX в. в административном праве Германии особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления. Так, Эрнст Форст-хофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги.10 В условиях, когда горожанин (в отличие от сельского жителя) не может обеспечить себя сам всем необходимым, у него возникают социальные потребности, которые можно удовлетворить посредством организации публичной властью системы жизнеобеспечения.11

10 Forsthoff E. Die Verwaltung als Leistungstrager. Stuttgart und Berlin, 1938; Forsthoff E. Rechtsfragen der leistenden Verwaltung. Stuttgart, 1959.

11 Forsthoff E. Die Verwaltung als Leistungstrager. Stuttgart und Berlin, 1938; Forsthoff E. Rechtsfragisn der leistenden Verwaltung. Stuttgart, 1959.

Речь идет об оказании жизненно важных услуг, в которых нуждается каждый гражданин - потребитель, клиент администрации: энерго-, газо-, водоснабжение, транспорт, связь и др. Ответственность за их предоставление возлагается в первую очередь на муниципальный (коммунальный) уровень публичной власти, а именно на первичные социально-территориальные общности - коммуны, муниципалитеты и др. Соответственно публичные услуги, предоставление которых они организуют, именуются муниципальными (коммунальными).

В ряде зарубежных государств публичные услуги закреплены как административные процедуры на нормативном уровне.12 В частности, в Соединенных Штатах Америки еще в 1946 г. был принят закон о правилах административной процедуры (многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре). В ФРГ также действует закон об административной процедуре 1976 года; в Швейцарии - Федеральн ый закон об административных процедурах 1968 года; в Испании - Закон о правовом режиме публичных администраций и общей административной процедуре 1992 года. Законы об административных процедурах действуют также в Австрии, Польше, Франции, Японии и других странах.

В 1990-е гг. в ряде стран Европейского союза были приняты специальные акты, в которых устанавливаются общие требования и стандарты качества оказания публичных услуг: Citizen"s Charter в Великобритании, Carta del servizi в Италии, La Charte des Services Publics во Франции. Министерство государственных служащих и государственных реформ Французской Республики предложило новую методику повышения эффективности оказания гражданам государственных слуг под очень красивым названием Хартия Марианны «Для лучшего приема населения». Предназначение Хартии - в упрощении доступа граждан к государственным службам, оказывающим услуги населению, чутком и вежливом приеме населения, понятном ответе на вопросы граждан."

Хартия, адресованная всем организациям государственного сектора, была вынесена на утверждение Комиссии «по вопросам улучшения качества коммунального обслуживания» 9 июля 2003 г.14 Она создана в первую очередь для организаций государственного сектора как центральных,

12 Барциц И.Н.Публичиые услуги и административный регламент их оказания. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: Периодическое издание (открытая серия). № 1/2008.) - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 54 с.

14 Барциц И.Н. Указ. соч.

так и региональных, деятельность которых направлена на оказание услуг населению, и для юрисдикционных органов.

Из стран Содружества Независимых Государств, в рассматриваемой сфере, наибольшего успеха достиг Казахстан, в котором действует Закон от 27 ноября 2000 г. № 107-Н «Об административных процедурах». В 2004 г. аналогичный закон был принят в Киргизии.15

В Белоруссии Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. утвержден перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов.

Разнообразие организационно-правовых форм оказания публичных услуг в зарубежных странах предопределяет различную структуру отношений по организации предоставления и оказанию услуг. При этом каждая из организационно-правовых форм оказания услуг имеет как достоинства, так и недостатки.

Признание за государством возможности использования частноправовой формы при осуществлении государственного управления является преобладающей, но не единственной позицией. Отдельными авторами критикуется возможность государства осуществлять свои функции в частноправовой форме, исключается сама возможность выбора субъектом публичного управления частноправовой или публично-правовой формы деятельности.16

Тем не менее, в настоящее время предоставление публичных услуг населению в зарубежных странах осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, в основном на основе административно-правового регулирования.

Глава вторая - «Публично-правовые и частноправовые начала в оказании пу&гшчных услуг населению адвокатурой и нотариатом в современной Российской Федерации» - включает четыре параграфа, которые посвящены исследованию нормативно-правового регулирования предоставления публичных услуг населению Российской Федерации адвокатами и нотариусами,

15 Барциц И.Н. Публичные услуги и административный регламент их оказания. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: Периодическое издание (открытая серия). № 1/2008.) - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 54 с.

16 CM.:Essenbuhl F. Oeffentliches Recht und Privatrecht in der leistungsverwaltung // VVDStRL 29 (1974). S. 541; Zezschwitz F. Rechtsstaatliche und prozessuale Probleme des Verwaltungsprivatrechts. NJW. 1983. S. 1875; Zuleeg M. Die Anwendungsbereiche des oeffentlichen Rechts und des Privatrechts // VerwArch. 1982. S. 397.

обоснованию их специфической роли в предоставлению населению услуг, выражающейся в сочетании публично-правовых и частноправовых начал.

В первом параграфе - «Нотариальная деятельность как сфера предоставления услуг населению в России» - рассматриваются вопросы исторического становления института нотариата в России, его современной организации, изучаются особенности нотариальной деятельности связанной с предоставлением населению публичных услуг, анализируются вопросы соотношения публичной услуги, юридической услуги и квалифицированной юридической помощи.

По некоторым оценкам полноценная институциализация нотариата в России состоялась в 1866 году, когда было принято Положение о нотариальной части"7, а до этого времени нотариальная деятельность практиковалась в разных профессиональных формах, в лице различных и разноименных служивых, должностных и частных лиц, осуществлявших составление и легитимизацию частных актов.

Полностью соответствует историческому пониманию нотариуса современное определение, данное в одном из юридических словарей: «Нотариус - должностное лицо, специально уполномоченное совершать нотариальные действия в качестве предмета своей профессии»18.

Политические, а впоследствии экономические реформы конца XX века в России привели к качественному изменению структуры и содержания гражданского оборота. Масштабная приватизация и изменения отношений собственности потребовали адекватного новым реалиям правов ого обеспечения проводимых реформ. В результате на основе Конституции 1993 г. стала осуществляться судебная реформа, изменяться система управления и взаимоотношений между различными органами государственной власти, выстраиваться система органов муниципальной власти. Составной частью реформирования правовой системы стало изменение и нотариальной системы. Действовавшая тогда система государственного нотариата не смогла удовлетворить возросшие потребности участников гражданского оборота в квалифицированном правовом обеспечении их деятельности.19

Современный российский нотариат разделен на бюджетный (государственный) и небюджетный (частный). Бюджетный нотариат существует в

17 Алеев Р.Х. О профессиональном празднике российского нотариата // Федеральная нотариальная палата / http://www.notariaLru^ulletinarhiv/press_2211_23.aspx (23.03.2007)

18 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - 2-е изд., иерераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2004. С.375.

" Репин Н.В. Место нотариальных палат в организации гражданского общества в России // Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14

виде государственных нотариусов и нотариальных палат, а небюджетный представлен нотариусами частной практики.

Система нотариата, независимо от способа своей организации (государственный или частный нотариат), публично-правовая по своей организации, содержанию своей деятельности и является частью государственной системы. Нотариат является одним из эффективнейших способов осуществления со стороны государства необходимого контроля и адекватного реагирования на реальное развитие гражданско-правовых отношений.

Можно говорить о том, что нотариальная деятельность - это механизм (порядок, последовательность) осуществления от имени государства уполномоченными органами, организациями и учреждениями возложенных на них нотаршшьных действий, призванных юридически закрепить гражданские права и предупредить возможность их нарушения, или правоохрани-тельно-юрисдикционных функций в сочетании с оказанием юридических услуг гражданам и организациям.

По мнению диссертанта, под юридической услугой следует понимать основанную на нормативном правовом акте деятельность компетентных субъектов по предоставлению блага (потребностей юридического характера), в виде консультирования по вопросам права, составлению документов, юридическому сопровождению сделок и т.п. на возмездной или безвозмездной основе по инициативе и в интересах услугополучателя.

В свою очередь, под юридической помощью предлагаем понимать основанную на нормативном правовом акте деятельность профессиональных юристов (адвокатов, нотариусов и др.) или их объединений по предоставлению блага (потребностей юридического характера), в виде консультирования по вопросам права, составлению документов, представительству интересов заинтересованных лиц на досудебных стадиях, представительству и защите в суде, представительству в исполнительном производстве, в котором остро нуждается услугополучатель, на возмездной или безвозмездной основе по инициативе услугополучателя или в силу закона.

Нотариальная деятельность, как вид юридических услуг, имеет ряд общих признаков с публичными услугами: регламентирована государством, адресована неограниченному кругу лиц, предоставляется уполномоченными субъектами, востребована услугополучателями, подразумевает возмездность.

Во втором параграфе - «Адвокатская деятельность как сфера предоставления услуг населению в России» - рассматриваются вопросы исторического становления института адвокатуры в России, особенности адвокатской деятельности как сферы предоставления услуг населению, выявляются особенности адвокатской деятельности как вида юридической услуги.

Юридическая помощь, как комплексный конституционно-правовой институт, охватывает собой, в том числе, деятельность нотариусов и адвокатов. Причем, для адвокатов, как следует из Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» 2002 г., оказание квалифицированной юридической помощи является основной функцией.

Институт адвокатуры в России имеет достаточно давнюю историю. В «Кратком изображении процессов и судебных тяжб» от 1715 г.20 в главе V содержалось описание участия адвокатов в судебном разбирательстве. Согласно рассматриваемому документу, в случае болезни истца или ответчика, или другой необходимости, адвокат, по специальному приглашению, мог заменить кого-либо из них.

На наш взгляд, именно в «Кратком изображении...» первый раз говорится об адвокате, как о лице, осуществляющем на профессиональной основе деятельность по оказанию юридической помощи в суде.

Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1) адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию.

Под адвокатурой понимается «профессиональное сообщество адвокатов, которое как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия адвокатов» (ст. 3 Закона об адвокатуре).

Конечно, несмотря на то, что адвокатура не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления, представляется, что задачи, возложенные на нее, имеют государственное значение и отражают публичный интерес общества.

Адвокатская деятельность отвечает признакам публичной услуги и может быть отнесена к юридическим услугам. Разновидностями юридической услуги являются юридическая помощь и квалифицированная юридическая помощь.

Квалифицированная юридическая помощь, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, может быть оказана

20 Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 154

гражданами и юридическим лицам, как профессиональными адвокатами, так и иными лицами, обладающими необходимой квалификацией в области права и законодательства. ■ . .

В третьем параграфе - «Закрепление в законодательстве Российской Федерации об адвокатуре и нотариате публично-правовых и частноправовых начал» - дается характеристика нормативно-правового закрепления в законодательстве России об адвокатуре и нотариате публично-правовых и частноправовых начал их деятельности.

В юридической науке широкое распространение имеет теория разделения права на частное и публичное. Ряд отраслей национального права, в зависимости от предмета, правового регулирования, относится к отраслям публичного права, а другие - к отраслям частного права. Такое деление права является вполне традиционным. Достаточно метко по этому поводу К.В. Князев замечает: «Деление права на "публичное" и "частное" в современной юриспруденции является своего рода исходным пунктом и общим местом - фактом, который хотя и нуждается в объяснении, но сам по себе очевиден».21

В тоже время, четко отграничить частноправовое и публично-правовое в конкретной правовой отрасли практически невозможно, можно лишь говорить о преобладании частноправового или публично-правового начал.

Существующие в теории права дискуссии относительно публичного права и частного права строятся на теории общественных и частных интересов, которая активно разрабатывалась в Европе и России в еще XIX -начале XX веков.22

Как нам представляется, публичные и частные интересы имеют тенденцию быть выраженными в правах и обязанностях органов государственной власти и местного самоуправления, других публичных субъектов, наделенных государством властными полномочиями, в субъективных права и свободах граждан. Соответственно, регулирование порядка реализации компетенции

21 Князев К.В. К вопросу о частном праве: социально-юридические аспекты // Ломоносовские чтения 2002. / Электронная библиотека Социологического факультета им. М.В. Ломоносова / http://lib.socio.msu.ru/l/library?e=d-000-00-Olomon-00-0-0-

0prompt-10-4--0-11- l-ru-50-20-help-0003 l-001-l-0windowsZz-1251-

10&a=d&c=lomon&cl=CLl&d=HASH01c3a249426dbcdd9dee23a3.11 (13.10.2010)

22 Агарков M.M. Ценность частного права. M, 1920 г.; Михайлов П.Е. Новое учение о публичном и частном праве / Юрид. записки, юг IV. М., 1912; Михайловский П.Е. Очерки философии нрава, т. 1, Томск, 1914; Дурденевский В.Н. Субъективное право и его основное разделение // Сборник научных статей Общества Исторических, философских и Социальных наук при Пермсмом Университете, вып. 1 - 1918 г.; Шерше-невич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912; R. von Jhering. Geist d. гцт. Rechts. 1870; Thon A. Rechtsnorm und subjectives Recht. 1878; и др.

публично-властных субъектов или реализации и гарантирования права и свобод человека и гражданина может рассматриваться как урегулирование порядка удовлетворения конкретных публичных или частных интересов.

Однако, при рассмотрении особенностей правового регулирования деятельности тех или иных субъектов, возникают сложности с определением частных и публичных правовых начал, особенно, если они заняты как в частноправовой, так и публично-правовой сферах.

В таком положении, по нашему мнению, выявление публично-правовых и частноправовых начал необходимо осуществлять через изучение правового режима деятельности того или иного субъекта общественных отношений. Использование такого подхода позволяет, исследовав правовые нормы, образующие правовой режим деятельности конкретного субъекта, выявить нормы, регулирующие удовлетворение частного интереса или норм, регулирующих удовлетворение публичного интереса. Тем более, что правовой режим деятельности субъектов общественных отношений, особенно, наделенных публично-властными полномочиями, формируется из норм публичных и частных отраслей права.

Для нотариата и адвокатуры характерно сочетание как публично-правового начала, так и частноправового. Как отмечается в одном из научно-практических комментариев к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», адвокатура сочетает в себе и публичное, и частное начала, причем элементы частного и публичного в ее организации и деятельности не исключают, а сочетаются и взаимно дополняют друг друга.23

Соотношение частного и публичного начал в организации и деятельности субъектов общественных отношений зависит от правового статуса самих субъектов или правового режима этой деятельности, образованного нормами частноправовой отрасли, публично-правовой отрасли или ими совместно. Так, частные и публично-правовые начала в организации и деятельности адвокатуры и нотариата отражены в совершении ими конкретных действий (нотариальная деятельность и адвокатская деятельность) и в номах права, которые регулируют эту деятельность. Публично-правовое начало связано с формированием правового режима деятельности нотариата и адвокатуры с использованием в основном норм публичных отраслей права, а частноправовое начало связано с использованием для формирования правового режима деятельности норм отраслей частного права.

23 Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 63-Ф3 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (постатейный) / A.B. Арендаренко, А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына и др.; под ред. А.Г. Кучерены. М.: Деловой двор, 2009.

Четвертый параграф - «Соотношение права и нравственности в правовом регулировании деятельности государственно-властных и иных публично-правовых субъектов в Российской Федерации» - посвящен обоснованию наличия частноправовых начал в деятельности органов публичной власти, а также нотариата и адвокатуры, через изучение нравственных принципов и правил, закрепленных в действующем законодательстве Российской Федерации.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц в значительной степени ориентирована на обеспечение реализации прав человека, защиту прав и свобод личности, удовлетворение интересов населения. В целях уяснения роли прав и свобод че ловека и гражданина в построении российской государственности и их защиты со стороны государства, сошлемся на ст. 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления должна быть ориентирована на соблюдение принципов морали и нравственности, особенно в тех случаях, когда речь идет об обеспечении и защите прав и свобод человека.

В области реализации и обеспечения прав и свобод человека ощутимую помощь органам государственной власти и органам местного самоуправления различные публично-правовые субъекты, не являющиеся органами государственной власти, но наделенные государством полномочиями для обеспечения прав человека.

В частности, к таким публично-правовым субъектам можно отнести формирования, оказывающие населению юридическую помощь: нотариат и адвокатуру.

Соблюдение этических правил и ограничений является обязательным в силу статуса нотариуса и адвоката, характера и объема получаемой ими информации от частных лиц, в доверительном характере взаимоотношений с лицами, обратившимися к ним за правовой помощью, а также это касается всех других сторон жизни лиц, осуществляющих нотариальную или адвокатскую деятельность.

В деятельности нотариусов и адвокатов нравственность более выражена, чем в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, так как именно нотариусы и адвокаты призваны оказывать населению юридическую помощь, а, следовательно, между ними и лица-

ми, к ним обращающимися, зачастую устанавливаются доверительные отношения, невозможные между человеком и органом публичной власти.

В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, определяются перспективы развития данной проблемы в отечественной правовой науке.

Основные положения диссертации изложены в 15 публикациях автора общим объемом 5,6 пл., в т.ч.

1. Ахрамеева, О.В., Звонок, С.О. Гражданско-правовые и нравственно-религиозные аспекты исторического становления и развития нотариата как института государства и права [Текст] / О.В. Ахрамеева // Нотариальный вестникъ. 2007. № 2. (0,5/0,25 пл.)

2. Ахрамеева, О.В. Эволюция основ нотариального законодательства [Текст] / О.В. Ахрамеева // Известия высших учебных заведений. СевероКавказский регион. Общественные науки. 2007. № 5. (0,25 п.л.)

3. Ахрамеева, О.В. Стабилизирующее свойство нотариальной практики [Текст] / О.В. Ахрамеева // Нотариус. 2008. № 6. (0,4)

4. Ахрамеева, О.В. Нотариат как сфера предоставления государственных услуг: общетеоретический подход [Текст] / О.В. Ахрамеева // Бизнес в законе. 2009. № 2. (0,2 пл.)

5. Ахрамеева, О.В. Принцип нравственности в публичном служении нотариата [Текст] / О.В. Ахрамеева // Нотариальный вестникь. 2009. № 8. (0,2 пл.)

6. Ахрамеева, О.В. Унификация основ нотариальной деятельности в свете глобализационных процессов [Текст] / О.В. Ахрамеева // Нотариальный вестникъ. 2010. № 1. (0,4 пл.)

7. Ахрамеева, О.В. Государственно-правовой аспект в оказании публичных услуг нотариатом в Российской Федерации [Текст] / О.В. Ахрамеева // Нотариальный вестникъ. 2010. № 9. (0,4 пл.)

8. Ахрамеева, О.В. Российский нотариат сегодня [Текст] / О.В. Ахрамеева // Актуальные проблемы социогуманитарного знания. Сборник научных трудов кафедры философии МПГУ. Выпуск X. Часть IV. - М.: Прометей, 2002. - 368 с. (1,5 пл.)

9. Ахрамеева, О.В. Российский нотариат в свете международного опыта: прошлое, настоящее, будущее [Текст] / О.В. Ахрамеева// Западноевропейская

цивилизация и Россия: общее и особенное: (Материалы Всероссийской научно-практической конференции 16-18 октября 2003 г. СГУ). Пятигорск: ПГ71У, 2003. - 430 с. (0,3 пл.)

10. .Ахрамеева, О.В. Принцип нравственности в системе принципов нотариальной деятельности в России [Текст] / О.В. Ахрамеева// Российское право и государство: фундаментальные ценности и тенденции развития. // Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2009. - 312 с. (0,2 п.л.)

11. „Ахрамеева, О.В. Публичная служба нотариальной деятельности [Текст] / О.В. Ахрамеева // Бюллетень нотариальной практики. 2009. № 4. (0,2 пл.)

12. Ахрамеева. О.В. К вопросу о совершенствовании законодательства Российской Федерации, регулирующего предоставление юридических услуг адвокатами [Текст] / О.В. Ахрамеева // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации / Пятигорск, Изд-во ПГЛУ, 2010г. - 240 с. (0,3 пл.)

13. Ахрамеева, О.В. Соотношение частноправового и публично-правового начал нотариальной деятельности современного Российского государства [Текст] / О.В. Ахрамеева // Правовая действительность: состояние, перспективы, проблемы развития (на материалах Северо-Кавказского федерального округа) / Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2010.-276 с. (0,3 пл.)

14. Ахрамеева, О.В. Некоторые особенности предоставления нотариальных услуг в зарубежных странах [Текст] / О.В. Ахрамеева // Правовая действительность: состояние, перспективы, проблемы развития (на материалах Северо- Кавказского федерального округа) / Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2010. - 276 с. (0,3 п.л.)

15. Ахрамеева, О.В. Особенности защиты интересов частных лиц адвокатами в зарубежных странах [Текст] / О.В. Ахрамеева // Законодательство и правоприменение на Северном Кавказе: история и современность. Сборник научных статей. - Ставрополь: Сервисшкола, 2010.-132 с. (0,4 пл.)

Подписано в печать 21.02.2011 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,51 Уч.-изд.л. 1,4

Бумага офсетная Тираж 100 экз. Заказ 307

Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкина, 1.

Введение

Глава I. Общеправовая характеристика публичных услуг 14

1.1. Публичные услуги как функция современного социального государства 14

1.2. Понятие и правовая природа публичных услуг 37

1.3. Сущность, содержание и структура публичных услуг 54

Глава II. Классификация и виды публичных услуг 64

2.1. Основные критерии классификации публичных услуг 64

2.2. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки 71

2.3. Соотношение государственных услуг с другими видами услуг 101

Глава III. Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации 114

3.1. Формы правового регулирования публичных услуг 114

3.2. Принципы правового регулирования публичных услуг 127

3.3. Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации 143

Заключение 175

Список использованных нормативных источников и научной

литературы 178

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности характеризуется изменением роли государства в обществе, когда основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства обеспечивает приоритет прав -человека как высшей ценности, определяющий смысл и содержание деятельности государственной власти.

«Права личности на положительные услуги со стороны государства» 1 отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б. А. Кистяковский, великийі русский ученый - государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.

В современном праве России публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и значение их, особенно в условиях административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, не вызывает сомнений в необходимости их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство об услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются

"Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб. : РХГИ, 1998. С. 84.

юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.

Между тем, несмотря* на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует развернутое определение публичной услуги. Среди ученых нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания сущности публичной, услуги," общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе-деятельность по удовлетворению потребностей населения, предоставлению-общественных благ описывается- в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке недостаточно-разработана. Правовое регулирование - публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.

В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти, к существенно важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявит реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязанности с различными правовыми явлениями.

Актуальность исследования правовой природы публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и бурным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно

размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется, учеными и юристами - практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.

Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих учёных: Н. F. Александров, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. И. Байтин, Д. Н. Бах-рах, А. И. Бобылев, Ф. М. Бурлацкий, А. Б. Венгеров,"А. IT. Глебов, П. П. Глушенко, Ю. П. Гревцов, А. И. Денисов, А. П. Дудин, Г. Еллинек, И. А. Ильин, С. В. Калашников, Д. А. Керимов, Н. М. Коркунов, А. И. Косарев, Р. 3: Лившиц, Е. А. Лукашева, А. В. Малько; Г. В. Мальцев, О. В. Мартышин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В". С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, Д. С. Петров, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонов, В. В. Субочев, А. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Ю. Г. Тка-ченко, Б. Н. Топорнин, Р. О. Халфин, А. Ф: Черданцев, Б. Б. Черепахин, В. А. Четверний, Л. фон Штайн, Л. С. Явич.

Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как Ml И. Брагинский, А. Ф. Васильева, В. В. Витрянский, Р. А. Гаврилюк, Е. В. Гриценко, А. В*. Дроздова, Т. В. Жукова, А. Н. Костюков, С. А. Кирсанов, Н. В. Киселева, О. А Красавчиков, Ю. М. Козлов, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздра-чев, А. Т. Ошурков, П. С. Пацуркивский, Н. В. Путило, Е. Г. Решетникова, А. М. Сергеенко, М. Г. Смирнова, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. В. Шаров А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, Е. Д. Шешенин, Д. М. Щепин, А. В. Яцкин.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе регулирования оказания и получения гражданами и юридиче-

скими лицами публичных услуг по удовлетворению их прав и законных интересов, а также обеспечению некоторых их обязанностей. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.

Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их. основные признаки и виды; пределы, формы и принципы правового регулирования.

Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами. Второй важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации, нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.

В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:

Проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;

Определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;

На основе анализа видовых характеристик предложить классифика
цию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими
видами услуг;

Проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг, предложить основные направления его совершенствования;

Сформулировать предложения, направленные на совершенствование
правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический"метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с привилегиями лексического, систематического и аутентичного толкования; а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.

Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской" Федерации, актьь законодательства и правоприменения, а также источники международного и зарубежного права.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе глубокого анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена целостная концепция юридической категории «публичная услуга».

Диссертантом впервые проведена юридически значимая классификация* публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов по совершенствованию правового регулирования предоставления публичных услуг, имеющих значение для теории и практики.

На защиту выносятся* следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное пони-

мание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой* государственной власти. Оказание"публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение ме
жду государством либо иными структурами под его опекой с одной сто
роны, и гражданами либо юридическими> лицами - с другой. При этом
специфическими признаками ее являются следующие:

это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение потребностей лица, представляющих^ общественный интерес;

наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительную ценность.

Правовое понятие публичной і услуги может быть сформулировано на основе резюмирования вышеизложенных характеристик: публичная услуга - это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных и интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

Юридически.значимая^ классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:

по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу и субъекта потребляющего благо, в результате получения услуги;

по сферам;общественных отношений: услугигсоциальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

по; направленности; публичношуслуги на обеспечение субъективных прав; законных интересов или обязанностей;

по?критерию*необходимости для потребителя можно-выделить основные; и

5. В5 российском законодательстве* обычно используетсяс легальная
конструкция «государственнаяуслуга»,- а не «публичная услуга»^ что объ
ясняется целями конкретного? нормативно-правового акта: Это свидетель
ствует: во-первых^, о неразработанности в настоящее время в Российской
Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государ
ственных. услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом
пространстве современного государства; и; в-третьих, о необходимости;
более глубокого внимания ученых к государственным, услугам» как право
вой категории;

Государственная услуга - это- финансируемая; за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная; относящаяся к полномочиям; компетентных государственных органов исполнительной власти; обязательная для- них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает
разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих ус
луг и разграничение государственных услуг и государственных функций.
Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и

публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом; договором или соглашением обязанности публично-правового образования^ (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственнымиуслугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными и некоторые государственные услуги являются социальными.

7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием их особого правового регулирования.

Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:

принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

принцип обеспечения качества публичных услуг;

принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;

принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

8. Актуальное состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов, и условий оказания публичных услуг, высокой степенью про-бельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель» такого правового регулирования- достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя"услуг) и публичного (общества; как социальной системы, заинтересованной в,удовлетворении публичными услугами). Государство, в этом случае, выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги; лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется, принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов- предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты предоставления 1 публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, предложена юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношение различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях транс-

формации его основных функций: Наряду с общими положениями; в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений, и выводов; имеющих значение для> оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.

Практическая 1 значимость диссертационного исследования: Положения и выводы- диссертации предназначены* для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования оказания» публичных услуг в Российской* Федерации и могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации.могут найти применение в*учебном-процессе.

Апробация результатов* исследования. Материалы исследования используются в"учебном процессе при чтении лекций,и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.

Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия - Алания).

Положения, изложенные в настоящей работе, положены в основу ав-торских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных ус-

луг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных, в том числе, международными организациями.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Публичные услуги как функция современного социального государства

Широкое распространение понятие "публичная услуга" в России получило в рамках проводимой в стране административной реформы. По мнению автора, реформа в этом случае явилась лишь катализатором неизбежного процесса, вызванного переосмыслением функций государства сообразно тенденциям общественного развития, становлению социального государства.

Автор исследования полагает, что изучение основных направлений развития функций современного государства следует начать с предварительного анализа таких базовых понятий как «функция», «функция государства», а вектор изменения в понимании назначения государственных институтов диктует необходимость первоочередного изучения понятий «социальная функция», «социальное государство», «социальное правовое государство», и т.д.

Современная наука не произвела целостного общепринятого понимания социального государства. Относительной самостоятельности понятия «социальное государство» противопоставляется мнение о том, что оно выражает конституционно закрепленную функциональную зависимость между сущностью, содержанием и формой государства.

Для уяснения содержания, феномена социального государства обратимся к истории вопроса.

Теория и практика социального государства получили широкое развитие и признание во второй половине XX века, хотя, корни, питающие идею такого государства, зародились намного раньше - одновременно с возникновением самого государства как института.

Впервые понятие "социальное государство", введено в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн. В своем определении Л. фон Штайн отмечал, что социальное государство "обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной,частной самоопределяющейся личности посредством своей, власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном, счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно-в этом смысле говорится,о социальном государстве"2.

Общепризнанные идейные основатели теории социального государства: Платон, Ж. Ж. Руссо, Дж. Ст. Милль, О: Бауэр, К. Каутский, Дж. М: Кейнс, К. Реннер, Л. Эрхард. Как указывает Э.Н. Рудык "Не обошла-своим вниманием.данную проблематику и российская социально-политическая, экономическая и юридическая мысль различной, порой» полярной политической ориентации: В- качестве примеров- можно привести тезис об ответственности цивилизованного государства за- обеспечение права каждого индивидуума на «достойное человеческое существование», выдвинутый русским правоведом либерального толка П. Новгородцевым, и концепцию «национально-трудового государства» . Родзиевского:

Многолетнюю историю имеет и практика зарождения социального государства также в самых различных его вариантах..Достаточно упомянуть государство-иезуитов в Парагвае (середина XVIII века), знаменитые социальные реформы Отто фон Бисмарка (1815-1898) «социальное государство для арийцев» в национал-социалистической Германии, «социальную республику Сало» (Сало-город, ставший столицей фашистской Италии на последнем этапе ее существования: ноябрь 1943-апрельЛ945 года), советский вариант социального государства" .

B настоящее время положение с социальном государстве в его демократическом варианте возведено в конституционную норму в целом ряде развитых стран (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Скандинавские страны, Франция и др.), а также в развивающихся странах, включая многие бывшие республики СССР (Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Украина). Все развитые страны мира; независимо от наличия или отсутствия в их основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными, государствами.

Выводы современных исследователей социального государства нашли отражение в работе П.К. Гончарова4 "Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным "называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности". Доктор политических наук Э. Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как "государстве,принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций".

Основные критерии классификации публичных услуг

Классификационные методы и процедуры широко применяются в научном исследовании для решения самых различных познавательных задач. Достаточно строго- и четко проведенная классификация, одновременно подытоживает результаты.предшествующего развития данной отрасли познания и вместе с тем отмечает начало нового этапа в ее развитии. Такая-классификация обладает большой эвристической силой, позволяя предсказать существование неизвестных ранее объектов или вскрыть новые связи и зависимости- между уже известными объектами.- В1 классификации, таким образом; отчетливо, проявляется диалектический- характер- развития научного знания: процесс получения нового знания» в определенной мере детерминируется уже имеющимся знанием и вместе с тем новое знание оказывается несводимым к старому как более глубокое, более организованное, более упорядоченное.

Классификация- - мощный инструмент методологии теории права, который позволяет упорядочивать по определенным критериям все множество правовых явлений и процессов, выявить типичное, сущностное и наоборот случайное, субъективное в этих явлениях и процессах. В отечественной науке предпринимались лишь разрозненные попытки выделить виды публичных услуг. Названы отдельные критерии классификации, такие как - содержание публичных услуг, основания оказания публичных услуг, сложность публичных услуг. Обращалась в своих исследованиях к классификации государственных услуг Н. В. Киселева, но ценность предложенной классификации лимитируется ее распространением исклю чительно на услуги государственные ина выбор оснований для классификации с точки зрения их значения для целей проведения административ- ной реформы. Специфическая точка зрения на классификацию услуг представлена А. В. Нестеровым, который в основу классификации положил востребованность услуг, выделяя "выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги" . Такая позиция, безусловно,- представляет определенный научный интерес, однако, не раскрывает все юридически, значимые основания классификации.

Необходимо отметить, что в силу общей недостаточной исследован-ностн теории публичных услуг, единой разработанной классификации публичных услуг не существует. Объективная сложность научного обоснования классификации публичных услуг заключается в том, что они сами по себя представляют категорию, находящуюся вне установленных прописных истин, за рамками общепризнанных подходов к их сущности и природе.

Однако классификация публичных услуг - вещь вполне очевидная- и рациональная, так как публичные услуги, несмотря на свою специфику, обладают постоянными признаками, содержанием и структурой.

Предложить концепцию классификации публичных услуг актуально как с научной, так и с практической точки зрения, поскольку это позволит: во-первых, получить специфический срез категории, пронизывающей ткань теории государства и теории права одновременно, и распространяющейся на все отрасли права, как материального, так и процессуального, а, во-вторых, расширить сами границы понимания данной категории с точки зрения принадлежности различным субъектам публичных услуг, различным участникам правоотношений. Публичные услуги достаточно разнообразны. В. самом общем; виде, представляя себе любую услугу как целесообразную деятельность одного субъекта, направленную на достижение пользы другого субъекта и- удовлетворяющую его интересы, можно выделить правовые и неправовые формы оказания услуг. Среди правовых, т.е. урегулированных нормами права, услуг, публичные услуги рассматриваются нами как противоположная услугам в частноправовом понимании целесообразная и требующая правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Таким образом, для публичных услуг основными признаками являются следующие.

Во-первых, это направленность на удовлетворение общественных ин-тересов т.е. таких интересов физических и юридических лиц, которые представляют ценность в масштабах всего общества. Здесь речь может идти об услугах, конечной- целью которых являются обеспечение безопасности населения, такие как лицензирование; обеспечение экономических интересов общества, например, услуги в области регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение конституционных основ. государства - услуги, связанные с правовым статусом граждан; и другие.

Во-вторых, к признакам публичных услуг необходимо отнести их урегулированность нормами публичного права.

Основываясь на видовых признаках самих публичных услуг можно перейти к их классификации. Классификационные критерии, т.е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные публичные услуги к конкретному классу, группе, имеют разный характер. В научных и практических целях публичные услуги могут быть классифицированы по различным критериям. В целях настоящего исследования, для выявления теоретико-правовых аспектов природы публичных услуг интерес представляют юридически значимые основания для классификации. Закладывая в основу классификации субъектный состав публичных услуг можно классифицировать публичные услуги по двум критериям. Первый, связан с субъектами, предоставляющими услуги, второй - с субъектами, получающими услуги. В обоих случаях рассмотрению подлежит многомерная модель. 1. Обратившись к классификации публичных услуг по субъектам, их предоставляющим, необходимо отметить, что следует разделять непосред ственное оказание услуги и предоставление услуги, как организационный процесс. В отношении некоторых публичных услуг эти два процесса мо гут совпадать в лице-одного исполняющего субъекта, однако в» ряде дру гих случаев, субъекты, оказывающие и предоставляющие (организовы вающие оказание) различаются. Итак, по субъектам, предоставляющим услуги, к публичным услугам следует отнести услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный сектор) и негосударственного сектора.

Соотношение государственных услуг с другими видами услуг

Основываясь на приведенных подходах к классификации публичных услуг, их понятию, сущности, а также к определению государственных услуг можно определить соотношения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных между собой. Актуальность определения? таких соотношений обусловлена в первую- очередь тем, что конструкция "публичные услуги" является достаточно новой для современной» юридической науки. Среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания, общепризнанного понятийного аппарата. В «специальной литературе деятельность, по удовлетворению потребностей населения, предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Как указывает Л. К. Терещенко "Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также-было бы ошибочным".114 В этой связи необходимо определить соотношение, в первую очередь тех понятий, разграничение которых вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов. Теперь, когда мы описали их соотношение с публичными услугами как с родовым понятием это стало возможным.

1. Соотношение частноправовых (коммерческих) и государственных услуг. К специфическим свойствам государственных услуг, по отношению к услугам в частноправовом смысле следует отнести в первую очередь, их государственно-властный характер и регулирование нормами публичного права, а во-вторых, императивность таких норм, как минимум по отношению к одной из сторон правоотношений - к государству. Участие государства, в лице его органов ибо уполномоченных институтов в деятельности по оказанию публичных услуг не1 является для них добровольной, а носит обязательный характер в силу закрепления таких услуг законом. В литературе часто происходит смешение понятий государственной платной услуги и коммерческой услуги. Общим для них является условие возмездно-сти. Коммерческие услуги государство не предоставляет, потому что такие-функции исполняются хозяйствующими субъектами - участниками» рынка, а для государства они являются избыточными: Критерий- избыточности является основным при разграничении государственных и коммерческих услуг. Государство предоставляет только те услуги, которые рынок по разным причинам предоставить не может.

Т. В Жукова полагает, что "Использование одного термина "услуги" для обозначения... реалий современной российской действительности, являетсяне очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений"115. С последним утверждением нельзя согласиться, потому что» в его основе лежит логическая ошибка. № услуги в сфере гражданско-правовых отношений, (коммерческие услуги) и услуги публичные, безусловно, относятся к одному родовому понятию "услуги" в его общем значении и являются по отношению к нему понятиями видовыми, различающимися своими характеристиками.

Таким образом, коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга", государственные же услуги, как было показано, являются частью публичных услуг.

2. Соотношение государственных и бюджетных услуг. Термин "бюджетные услуги" получил распространение при разработке стандартов предоставления услуг, в которых определяются требования к качеству услуг, финансируемых посредством государственного задания из средств соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;. Стандарты бюджетных услуг, в настоящее время разрабатываются многими регионами и являются необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг (что в конечном итоге позволит осуществить переход к подушевому финансированию услуг, а также будет способствовать внедрению принципа «деньги следуют за потребителем»).

Сравним различные определения бюджетной услуги, применяемые в целях стандартизациитаких услуг.,

Согласноюсновнымположениям "Кодекса лучшей-практики в сфере управления1 региональными и муниципальными финансами" "Бюджетные услуги - условное обозначение результатов, деятельности-бюджетных организаций, включая работы, товары и услуги. Понятие бюджетных услуг не ограничивается традиционным представлением о них как об услугах здравоохранения, образования, ЖКХ и других услугах населению. Деятельность государственных (муниципальных) органов, выполняющих функции регулирования и администрирования, также специфицируется, через бюджетные услуги" . Такое определение включает, по сути, любую деятельность бюджетных учреждений и государственных органов.

Региональная.практика-также использует термин "бюджетная услуга" и трактует его аналогично. Bf Томской области определение бюджетной услуги приводится в Законе Томской» области " стандартах качества государственных услуг, оказываемых за счет средств областного бюджета в отраслях социальной сферы (бюджетных услуг)" от 13 марта. 2008 года № 43L03 "бюджетная услуга - государственная- услуга, полностью или частично финансируемая за счет средств областного бюджета и оказываемая физическим и юридическим лицам на территории

Формы правового регулирования публичных услуг

Провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерации взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению публичных услуг.

Правовое регулирование услуг осуществляется, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, в которой содержится прямое упоминание термина услуга (например, в» ст. 8, 74). Еще более значимой является роль Конституции Российской Федерации в регулировании конституционных прав граждан, которые лежат в основе публичных услуг, реализация-которых должна обеспечиваться государством. Например, ст. 41 Конституции Российской-Федерации установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Этому праву граждан корреспондирует соответствующая обязанность государства. Тем самым Консти-туция Российской Федерации обязывает государство развивать государственную, муниципальную, частную системы здравоохранения, организовывать медицинское обслуживание граждан, принимать меры по охране здоровья общества, выражая публичный интерес в развитии здравоохранения в целом, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам131, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Таким образом; социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, регулируются также международными правовыми актами, что является общим для всей системы публичных услуг.

Поскольку правоотношения в сфере предоставлениячгубличных услуг характеризуются многообразием сферы их проявлений, то они подвергаются правовому регулированию различных отраслей права. Отмечая характерный для публичной природы публичных услуг административно-правовой режим регулирования; важно обратить внимание на их институциональную комплексность. Иубличныеуслуги находят свое-отражение в нормах конституционного права, финансового права, права социального обеспечения, трудового права, гражданского права, уголовного права и других отраслей права.

Рассматривая публичные услуги как целесообразную и требующую правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленную »на удовлетворение общественных интересов, необходимо при изучнии их правового регулирования абстрагироваться от категории частноправовых услуг. Последние широко используются в гражданском законодательстве для обозначения выполнения работ на договорной возмездной основе. Отношениям по возмездному оказанию услуг присущи все признаки гражданских правоотношений, в-частности, юридическое равенство участников правоотношений, диспозитивная направленность правового регулирования, принцип свободы договора. Юридическим фактом, порождающим эти правоотношения, является гражданско-правовой договор. Такие правоотношения направлены на удовлетворение частного интереса. В" то же.время в других нормативных правовых актах в содержание категории "услуга" вкладывается несколько иной смысл, позволяющий говорить о публичном характере такого рода услуг. Законодатель не пользуется термином "публичные услуги", оперируя такими понятиями как государственные услуги, социальные услуги, услуги в области образования; медицинские услуги и другие.

Правовое регулирование публичных услуг выражено в федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных правовых актах, включая локальные, в муниципальных актах.

Указанные услуги упоминается в таких законодательных актах как Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в.ред. от 30 декабря 2008 года)132, Закон Российской Федерации от 19 апреля. 1991 года № 1032-1 (в ред. от 25 декабря 2008 года) "О занятости населения в Российской Федерации"133, Федеральный закон от 10 декабря1 1995 года№ 195-ФЗ(в ред. от 23 июля 2008 года) "Об основах социального обслуживания населениям Российской Федерации"134, Федеральный закон от 17 июля. 1999 года № 178-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 года) "О государственной социальной помощи"135, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (вфед. от 25 декабря 2008 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"136, Федеральный закон от 6 октября 1999-года №- 184-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года)